Europe: l’argent au centre du jeu

Pacte de stabilité, ajustements…, l’Union aura du mal à mettre à jour ses règles budgétaires.

L’Europe a réagi à sa crise financière de 2010-2012 par une interminable succession de faux pas. La zone euro s’est mise d’accord sur une austérité punitive, comme le prix à payer pour ses plans de sauvetage, et la Banque centrale européenne a relevé ses taux au pire moment. Il s’en est suivi une récession à double creux, des réductions drastiques des investissements et, dans certains pays, un taux de chômage exorbitant, tout particulièrement chez les jeunes. Cette fois-ci, la réaction a été plus intelligente. Lorsque la crise du Covid-19 a éclaté, la BCE a intensifié ses achats d’obligations et l’Union a suspendu ses règles budgétaires, ce qui a permis aux gouvernements d’avoir les coudées franches pour financer des plans de relance et autres.

L’année qui vient permettra de mettre à l’épreuve l’ampleur des changements. La première partie de l’année 2022 sera marquée par une bataille acharnée entre les gouvernements au sujet du pacte de stabilité et de croissance (PSC), le règlement budgétaire de l’Union. Même avant le Covid-19, les contraintes du PSC, élaborées dans les années 1990, semblaient mal adaptées à un monde de taux d’intérêt bas, avec des besoins d’investissement pressants. Des amendements incessants ont créé un imbroglio juridique que seuls les experts comprennent. Aujourd’hui, des pays comme l’Italie doivent supporter une dette proche de 160% de leur PIB. Les règles existantes, qui doivent être rétablies en 2023, obligeraient théoriquement l’Italie à dégager des excédents budgétaires primaires de cinq points de pourcentage par an, une forme d’austérité punitive qui défie le bon sens.

Horizon 2023

Mais les gouvernements doivent trouver un terrain d’entente, et la réforme du PSC suscite des divisions. En effet, il est peu probable que l’on ouvre les traités de l’Union pour modifier les chiffres de référence du pacte qui vise à limiter les déficits budgétaires et les stocks de dettes des gouvernements respectivement à 3% et 60% du PIB.

Des pays comme l’Italie et la France demanderont des adaptations qui pourraient, par exemple, faciliter le processus d’ajustement pour les pays endettés, peut-être en donnant aux gouvernements la possibilité de le définir eux-mêmes. Afin de contribuer à la réalisation d’ “Ajustement à l’objectif 55”, le plan de l’union pour une transition écologique, certains gouvernements feront pression pour que la “règle d’or” exclue les dépenses vertes du calcul du déficit. En raison de la lenteur des procédures législatives dans l’UE, la modification des règles n’entrera pas en vigueur avant 2023. En attendant, les gouvernements auront besoin d’un coup de pouce de Bruxelles pour savoir si leurs propositions budgétaires pour l’année en cours seront acceptées. La Commission doit savoir, quant à elle, que les gouvernements du nord ne crieront pas au scandale si elle ferme les yeux sur les entorses aux règles. Cependant, plusieurs d’entre eux ont d’ores et déjà signalé qu’ils se montreraient inflexibles. La nouvelle coalition allemande ne sera pas non plus encline à s’aligner sur les pays du sud de l’Europe.

Le débat se tiendra dans un contexte de risques pour la reprise (notamment en raison des perturbations persistantes de la chaîne d’approvisionnement) qui fragilisent les pays dotés d’un important secteur manufacturier, comme l’Allemagne. Les restrictions de voyage et de contacts liées à la pandémie pourraient freiner davantage la croissance. En attendant, la BCE réduira progressivement certaines de ses mesures de relance en 2022.

Plan de relance

L’initiative “Next Generation EU” (NGEU), le plan de relance de l’Union financé par la dette à hauteur de 800 milliards d’euros, endossera une partie de cet effort. En 2022, la Commission déboursera environ 55 milliards d’euros de subventions, dont des sommes particulièrement importantes seront destinées à l’Italie et à l’Espagne. Ces efforts se poursuivront en 2023 et 2024. Pour rembourser la dette, les gouvernements envisageront d’augmenter les “ressources propres” de l’UE (taxes communes), potentiellement par des prélèvements sur les importations en provenance de pays n’appliquant pas de tarification du carbone, ou des modifications du système d’échange de quotas d’émission de l’UE. Toutefois, l’unanimité nécessaire à la mise en oeuvre de telles modifications s’est généralement avérée difficile à obtenir. Le débat battra son plein en 2022.

Ce n’est pas le seul. Bruxelles a longtemps eu du mal à répondre aux gouvernements des pays membres comme la Hongrie et la Pologne qui, selon elle, minent l’ordre constitutionnel de l’Union. En 2022, elle fera monter la pression d’un cran en retardant les paiements des aides de la NGEU, voire le budget ordinaire de l’UE. Ces retards irriteront les gouvernements ciblés, qui considèrent les eurocrates de Bruxelles comme des tyrans, et inquiéteront les dirigeants qui craignent de fragiliser l’unité de l’UE. D’un autre côté, ils rassureront les contribuables des autres pays en leur montrant qu’ils ne paient pas pour saboter l’organisation de l’intérieur.

Tom Nuttall, correspondant éen chef à Berlin, “The Economist”