Pourquoi les investissements communaux connaissent-ils un coup de mou ?

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Comment assumer des charges de pension galopantes tout en relançant une politique d’investissement ? Un fameux défi pour les futures équipes municipales. Avec un véritable atout cependant : les budgets communaux ont été assainis.

Vous avez entendu parler du coût démentiel des pensions des fonctionnaires locaux ? De la charge que représente l’augmentation du nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration pour les CPAS ? Du sous-financement fédéral des zones de police ? Eh bien, malgré tout cela, les communes s’affichent comme les bons élèves de la classe budgétaire belge… En 2018, elles ont toutes présenté un budget en équilibre, au moins à l’exercice global, c’est-à-dire en tenant compte des réserves de trésorerie accumulées au fil des ans. Elles dégagent, ensemble, un boni de 400 millions d’euros.

Il y a six ans, une commune wallonne sur trois était en déficit à l’exercice propre (recettes et dépenses de l’année, sans puiser dans les réserves). En 2018, pour la première fois, elles sont toutes à l’équilibre ! A Bruxelles, il reste encore cinq communes déficitaires (-4 millions ensemble) mais il y a malgré tout un boni global de 6 millions d’euros à l’exercice propre, à comparer au déficit de plus de 30 millions d’euros au terme de la législature précédente. ” Le redressement est indéniable “, clame le rapport annuel de Belfius sur les finances locales.

Ce beau bulletin, les communes l’ont payé d’une perte d’autonomie. En Flandre, elles doivent désormais se fondre dans un Beleids en beheerscyclus (BBC) qui planifie les dépenses de la législature. En Wallonie, l’équilibre est devenu une obligation légale en 2015, avec possibilité de prise en main régionale en cas de dérapage. Les investissements sont en outre limités à 180 euros par habitant, voire moins pour les communes sous plan de gestion.

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Investissements : l’exception bruxelloise

Le revers de la médaille, c’est le ralentissement des investissements : ils sont tombés sous les 3 milliards d’euros et sont inférieurs au niveau atteint à la fin de la législature précédente. En 2016, ce fut carrément le niveau d’investissement communal le plus faible de ces 30 dernières années, pointe la Banque nationale dans un rapport sur les finances locales. Une évolution particulièrement désolante pour le tissu économique car les communes sont les donneuses d’ordre de 35 à 40 % des investissements publics totaux. Ceux-ci ne représentent plus que 2,3 % du PIB, loin en-deçà de la moyenne européenne (3,5%).

La Région bruxelloise fait figure d’exception dans ce contexte : les investissements y ont progressé de 4,7 % durant la législature, pour atteindre un volume de 360 millions d’euros en 2018. La poussée démographique a conduit les communes bruxelloises à construire des bâtiments scolaires et des crèches supplémentaires, avec généralement le soutien de la Région. Un tiers de ces investissements sont localisés dans la zone du canal, c’est-à-dire dans les communes les moins riches de la capitale. En Wallonie, en revanche, le niveau des projets d’investissement en 2018 (2,1 milliards) est 12 % en dessous de celui de 2012. Ces projets concernent en premier lieu la voirie, devant les infrastructures culturelles et sportives et les bâtiments administratifs. ” Heureusement, comme la conjoncture est relativement haute et que le plan wallon d’investissements a lancé de nombreux chantiers routiers, il y a un phénomène de compensation, commente Francis Carnoy, directeur général de la Confédération construction wallonne. Mais cela n’enlève rien au problème du sous-investissement des pouvoirs locaux. ”

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Un sous-investissement de 2 milliards en Wallonie

Dans un memorandum remis aux partis politiques en vue du scrutin du 14 octobre, la Confédération évalue le sous-investissement à plus de 2 milliards d’euros au cours des 30 dernières années. Montant qu’il faudrait débloquer d’urgence pour remettre en l’état voiries et bâtiments. ” Nous invitons les responsables communaux à améliorer le lissage et la programmation des travaux, précise Francis Carnoy. Cela permettrait à nos PME de mieux planifier leurs recrutements et investissements, et d’améliorer l’effet retour sur l’économie régionale. ”

Une bonne nouvelle qui va dans ce sens : la balise d’investissements a été portée à 200 euros/hab et se calculera désormais sur trois exercices, ce qui devrait faciliter la réalisation de projets plus ambitieux. De plus, les travaux cofinancés par le Fonds régional pour les investissements communaux (45 millions) ne seront plus comptabilisés au sein de ces balises. La Confédération invite par ailleurs les communes à se doter d’une comptabilité patrimoniale afin de suivre l’évolution de l’état de leurs infrastructures et de pouvoir planifier les interventions d’entretien.

Les communes pourraient d’autant plus densifier leurs investissements que leur dette est très limitée : sous la législature, elle a reculé de 6,2 à 5,4 % du PIB, une paille au regard de l’ampleur de la dette publique. La dette des communes wallonnes et bruxelloises représente en moyenne 20 % de leur bilan, une proportion très raisonnable et stable sur la législature.

Pas de rage taxatoire…

Contrairement à ce que l’on pouvait craindre, la fiscalité communale n’a pas explosé pour compenser la hausse des charges de pension et les effets du tax-shift. En Flandre et en Wallonie, le taux moyen des additionnels à l’impôt des personnes physiques est resté très stable (taux moyen de 7,83 % en Wallonie et de 7,21 % en Flandre), avec une hausse plus prononcée du précompte immobilier (taux moyen de 2.561 centimes additionnels) en début de législature.

A Bruxelles, on assiste à une légère baisse de l’IPP (taux moyen de 6,45%) mais une nette augmentation du précompte immobilier (2.750 à 2.917 centimes additionnels). Cette stratégie permet aux communes de taxer les immeubles de bureaux et les propriétaires non résidents ou non imposables. Bruxelles est la seule Région où le précompte immobilier rapporte plus que l’IPP aux communes. Certaines villes côtières, où il y a beaucoup de résidences secondaires, adoptent la même politique : Coxyde, Knokke et La Panne ont carrément supprimé les additionnels à l’IPP pour ne taxer que l’immobilier (souvent détenu par des non-résidents). Le taux le plus élevé (9%) est localisé à Messines (Flandre-Occidentale), la commune où les revenus fiscaux des habitants sont les plus faibles de Flandre. En Wallonie, le taux maximal est de 8,8 %. Il est adopté par 23 communes.

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…mais une belle imagination fiscale

A côté des additionnels, les communes ont développé toute une série de taxes locales avec des objets parfois surprenants, comme ces taxes sur les jeux de quilles (rendement escompté : 12.000 euros), sur les grillages et clôtures ou sur l’absence de places de parking (si d’aventure vous vouliez éviter la taxe sur les parkings…). On a même vu naître une incroyable ” taxe sur les biens temporairement exonérés de précompte immobilier ” mais elle a été annulée par la tutelle !

En Wallonie, la gestion des immondices engloutit la moitié de ces taxes locales, les communes étant obligées de respecter un coût vérité. A Bruxelles (où les déchets sont gérés au niveau régional), les taxes locales visent en premier lieu le patrimoine, via la taxe sur les surfaces de bureaux. Partout, la plus forte progression constatée sous cette la législature concerne les taxes sur la délivrance de documents administratifs (+ 7,8 % en Wallonie, + 12 % à Bruxelles).

Les communes emploient 220.000 personnes (en équivalent temps plein, CPAS, zones de police et de secours inclus). ” Pour la première fois depuis la fusion des communes, nous constatons une légère diminution de l’emploi communal “, pointe Arnaud Dessoy, senior analyst public finance chez Belfius. Les dépenses ont, elles, continué à augmenter en raison des charges de pensions (+ 9%). Le problème est connu : les agents statutaires bénéficient d’un régime de pension très favorable financé par les cotisations sur le personnel nommé actif. Or, il y a de moins en moins d’agents nommés et de plus en plus de retraités. La cotisation de pension a donc été relevée de 27,5 % à 41,5 % et une cotisation de responsabilisation s’y ajoute pour combler la moitié de l’écart entre les recettes et le coût réel des pensions, commune par commune. Cette responsabilisation devrait passer de 280 à… 730 millions par an au cours de la prochaine législature.

Trois questions à Cédric Halin, échevin des Finances à Olne (apparenté cdH)

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1. Olne est la seule commune wallonne à avoir réduit les additionnels à la fois au précompte immobilier et à l’IPP. Quel est donc votre secret ?

Il n’y a pas de secret. Historiquement, Olne a toujours eu des additionnels assez faibles. Ils ont été relevés il y a une vingtaine d’années pour avoir les moyens de construire une école, un hall omnisport et des routes. Nous avons aussi fait des efforts du côté des dépenses, afin que la contribution fiscale de nos concitoyens ne soit pas excessive. Nous avons ainsi pu leur rendre progressivement un peu de pouvoir d’achat.

2. De nombreuses communes optent pour des taxes locales car elles les maîtrisent entièrement (assiette, taux, exonérations, etc.). Qu’en pensez-vous ?

Nous en avons aussi, notamment sur les résidences secondaires, ce qui fait contribuer ceux qui ne résident pas à Olne mais y viennent lors de congés ou week-ends et utilisent nos services. Je ne suis toutefois pas un chaud partisan de ces taxes locales qui coûtent cher à établir et à percevoir, surtout pour une petite commune.

3. Le faible niveau des investissements locaux inquiète le secteur de la construction. Estimez-vous avoir une capacité d’investissement suffisante à Olne ?

Je suis plutôt keynesien, je crois aux effets multiplicateurs de l’investissement public. Aménager des routes, construire des écoles ou isoler des bâtiments, c’est une manière de relancer l’économie. La distinction entre le budget ordinaire et extraordinaire ( le budget courant et les investissements, Ndlr) est une vertu de la comptabilité communale qui n’existe nulle part ailleurs.

Maintenant, c’est vrai que notre capacité d’investissement est parfois freinée. Divers incitants ont poussé les communes à mettre en place de nouveaux métiers, des conseillers ” énergie “, par exemple. Ces incitants ont été rabotés et nous devons assumer. Il y a aussi cette incertitude sur le sort des points APE, qui risque d’impacter nos dépenses.

Trois questions à Didier Gosuin, bourgmestre d’Auderghem (Défi)

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1. Alors que les communes bruxelloises privilégient la taxation immobilière par rapport à l’IPP, Auderghem a décidé de descendre les centimes additionnels au précompte immobilier sous le seuil des 2.000. Pourquoi ce choix ?

On ne peut pas dire qu’on veut, d’un côté, attirer les classes moyennes et, de l’autre, conserver une taxation immobilière élevée. Les classes moyennes veulent accéder à la propriété et nous les y aidons. Cela fonctionne : selon les analyses effectuées par Belfius, nous avons une croissance du nombre de déclarations et un rajeunissement supérieurs à ceux des communes comparables. Nous avons permis à de jeunes familles de venir habiter à Auderghem. Nous faisons croître l’assiette fiscale pour maintenir nos recettes, sans augmenter nos taux. Je rappelle d’ailleurs que le précompte immobilier est une recette indexée.

2. Le faible niveau des investissements locaux inquiète le secteur de la construction. Estimez-vous avoir une capacité d’investissement suffisante à Auderghem ?

Notre budget est en équilibre depuis 42 ans. Nous avons pu ainsi mettre de l’argent en réserve pour réaliser une série de petits investissements sans devoir recourir à l’emprunt. Nous avons aussi pu créer un fonds de pension, doté d’une vingtaine de missions et dont les revenus financent aujourd’hui une partie de nos charges de pension. Grâce à cela, oui, nous parvenons à tenir le rythme des investissements.

3. Quels investissements avez-vous privilégiés au cours de la législature écoulée ?

Sur deux législatures, nous avons reconstruit ou rénové quatre crèches et deux écoles. Toujours dans cette logique de faire revenir la classe moyenne, nous apportons aux familles les services dont elles ont besoin pour leurs enfants. C’est un excellent argument pour les attirer chez nous et c’est pourquoi ces investissements étaient prioritaires, en plus des travaux classiques sur la voirie, les trottoirs ou les infrastructures sportives et culturelles.

Trois questions à Bénédicte Linard, échevine des Finances d’Enghien (Ecolo)

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1. Pourquoi avez-vous décidé d’augmenter sensiblement les additionnels à l’IPP (7,5 à 8,5%) en début de législature ?

La commune était en déficit et nous ne voulions pas tomber sous plan de gestion. Nous avons donc d’une part réduit nos frais de fonctionnement et d’autre part relevé les additionnels à l’IPP. Il s’agit d’un impôt proportionnel aux revenus. Cela nous semblait plus juste que de relever le précompte immobilier qui est resté le plus bas du Hainaut. Grâce à ce choix, Enghien affiche un budget en positif depuis 2013.

2. Le faible niveau des investissements locaux inquiète le secteur de la construction. Estimez-vous avoir une capacité d’investissement suffisante à Enghien ?

Elle est clairement limitée par les balises fixées par la Région. Nous avons toutefois pris le pli d’aller systématiquement jusqu’à la limite de cette balise. Nous avons aussi puisé dans les réserves pour financer certains travaux. Ces investissements améliorent la qualité de vie dans la commune et soutiennent l’activité économique.

Une de nos spécificités est de collaborer avec 50 comités de quartier (dans une ville de 13.700 habitants), avec des réunions tous les trois mois. Ils disposent d’un budget pour l’aménagement d’espaces publics, grâce auquel des bancs, des plantes, des radars, etc., ont été installés. Cela contribue à réconcilier les citoyens avec le monde politique tout en créant du lien social dans ces 50 quartiers.

3. Les charges de pension mettent-elles en péril votre situation budgétaire ?

Pour l’instant, nous ne devons pas payer de cotisation de responsabilisation car Enghien suit depuis longtemps une politique de nomination de son personnel. Mais les pensions font clairement partie des défis futurs. L’administration planche sur plusieurs scénarios pour la prochaine législature : faudra-t-il poursuivre les nominations ou instaurer un second pilier pour les agents contractuels ?

Nous allons aussi voir les effets du tax-shift et de la réforme des points APE. L’un dans l’autre, l’impact pourrait atteindre le million d’euros, un montant colossal pour un budget qui se situe entre 16 et 17 millions.

Trois questions à Etienne Verdin, échevin des Finances de Waterloo (MR)

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1. Waterloo présente le plus faible taux à l’IPP de Wallonie (5,7%). N’est-ce pas un peu facile d’avoir des taux bas au vu du niveau de vie de votre population ?

Détrompez-vous : la mixité sociale à Waterloo est plus importante qu’on ne le pense. Cette politique de taux bas, c’est notamment pour aider ces ménages que l’on oublie souvent, ceux qui sont à la limite et qui pourraient basculer dans la pauvreté. Cela implique de surveiller de près nos dépenses, de veiller à l’efficience. Longtemps, la hausse de la population, grâce à l’urbanisation du territoire communal, a permis d’augmenter nos recettes fiscales sans toucher aux taux. Maintenant, les recettes stagnent. Mais soyons prudents avant de songer à revoir nos taux : passer à 6 % aurait un impact psychologique négatif fort mais ne rapporterait que 500.000 euros dans un budget de 39 millions.

2. Vous êtes à la fois échevin des finances et président de CPAS. D’où vient cet étonnant regroupement de fonctions ?

Je préside le CPAS depuis trois législatures, je connais les techniques budgétaires et c’est ainsi que je me suis retrouvé aux Finances. C’est intéressant car cela permet de vraiment inclure la fonction sociale de la commune dans les choix politiques, de sortir du simple discours ” le CPAS nous coûte trop cher ” que l’on entend dans beaucoup de communes. J’ai une bonne perception sociologique de la commune dans son ensemble et cela aide à développer une taxation mesurée.

3. Le faible niveau des investissements locaux inquiète le secteur de la construction. Estimez-vous avoir une capacité d’investissement suffisante à Waterloo ?

Nous disposons d’une majorité confortable et cela nous permet de nous inscrire dans la durée, d’étaler les investissements au lieu de vouloir tout faire en une législature. Mon souci, c’est nos charges de dettes : elles sont de 3 millions et je ne veux pas qu’elles dépassent 10 % de nos recettes. Alors oui, cela implique de faire des choix, de nous limiter à un gros projet (une école, un hall omnisport, etc.) par an, en plus des travaux classiques d’entretien de voirie.

Trois questions à Paul Magnette, bourgmestre de Charleroi (PS)

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1. Charleroi est le plus gros employeur communal de Wallonie (4.900 équivalents temps plein, CPAS inclus). La fonction publique reste-t-elle attractive sur le marché du travail ?

Cela dépend des fonctions. Nous n’avons aucun mal à recruter pour des fonctions dirigeantes. Nous avons dernièrement reçu des dizaines de candidatures intéressantes pour le poste d’inspecteur général. Et nous recevons aussi énormément de candidatures, y compris spontanées, pour les fonctions ouvrières. Soit dit en passant, cela casse ce discours ambiant selon lequel les demandeurs d’emploi n’auraient pas envie de travailler. Là où nous avons plus de mal, ce sont pour les fonctions intermédiaires comme informaticien ou agent de quartier.

2. Quelle est la proportion d’agents statutaires à Charleroi ?

Nous sommes à 50 % de statutaires. Nous avons procédé à environ 250 nominations sous cette législature. Au fil du temps, les incitants à nommer les agents ont diminué. Alors faut-il consacrer 1 million d’euros pour une centaine de nominations – c’est à peu près le ratio – ou plutôt les affecter à des politiques sociales ? Charleroi est un gros employeur car, historiquement, le choix a été posé de ne pas intercommunaliser des services comme les maisons de repos ou l’aide ambulatoire. Nous avons le plus grand CPAS de Wallonie car il a conservé toutes ses missions.

3. Le faible niveau des investissements locaux inquiète le secteur de la construction. Estimez-vous avoir une capacité d’investissement suffisante à Charleroi ?

La balise d’investissement est restreinte pour les communes sous plan de gestion. Ce devrait être l’inverse : il faut pouvoir investir pour tirer les gens vers le haut, il faut des écoles, de l’enseignement supérieur, un cadre de vie agréable. A Charleroi, nous pourrions investir trois fois les montants autorisés, tant les besoins sont énormes. Et nous avons les moyens de le faire car notre dette est faible au regard d’autres villes. Heureusement, la tutelle accepte de faire passer des dossiers hors balises. Cela devrait être le cas de notre grand projet de cité administrative, qui sera budgétairement neutre sur 30 ans grâce aux économies d’énergie.

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