De douzièmes provisoires en douzièmes provisoires, le budget de l’Etat dévisse, gommant une partie des efforts d’assainissement des dernières années. Et sans la mobilisation d’une majorité parlementaire, il continuera à dévisser.
“Il ne faudrait pas que les affaires courantes se transforment en affaires coulantes. ” La mise en garde d’Ahmed Laaouej, chef de groupe PS à la Chambre en juillet dernier lors du vote des douzièmes provisoires, demeure plus que jamais d’actualité. De rapports du comité de monitoring en perspectives du Bureau du Plan, chaque nouvelle analyse pointe systématiquement une détérioration du budget de l’Etat belge. Fin 2019, on frôlerait les sept milliards de déficit, soit plus du double de l’objectif fixé dans le programme de stabilité. A politique inchangée, le trou dans nos finances publiques dépasserait les 14 milliards en fin de législature, dont un peu plus d’un milliard à charge des entités fédérées. Celles-ci seraient toutes en déficit en 2024, d’après les perspectives régionales du Bureau du Plan.
De vraies interventions s’imposent pour remédier à la situation.” Ivan Van de Cloot, “chief economist” de l’Itinera Institute
” Dans un Etat normal, une telle détérioration des finances publiques produirait un impact, commente Jean-Luc Crucke, ministre wallon du Budget (MR). Mais nous sommes en Belgique… Les éléments budgétaires, nous les connaissons et ils ne produisent plus d’effet paniquant sur le monde politique. Un Brexit dur pourrait, je pense, un peu plus faire bouger les choses et accélérer la formation des gouvernements. ” Son homologue de la Communauté française, André Flahaut (PS), estime aussi que l’enjeu budgétaire ne bousculera pas le calendrier de négociations. ” Les échéances européennes apporteront peut-être une pression supplémentaire sur les informateurs, explorateurs ou organisateurs de tables rondes mais à l’impossible nul n’est tenu “, dit-il.
Les premières factures du vieillissement
Toutes ces longues années de politiques d’assainissement des finances publiques risquent d’être gommées par des affaires courantes prolongées. C’est que le budget est structurellement déséquilibré. Quand on se contente de transposer, trimestre après trimestre, les tableaux de 2018 (c’est le principe des douzièmes provisoires), on creuse mécaniquement le déficit, sous l’effet conjugué du ralentissement économique (la croissance plafonne à 1,3%) et de l’augmentation des dépenses de pensions et de soins de santé.
” En Belgique, même quand on ne fait rien, le déficit augmente, analysait récemment le gouverneur de la Banque nationale, Pierre Wunsch, à L’Echo. Dans les conditions actuelles, l’assainissement budgétaire donne l’impression de ne jamais se terminer. ” Une situation qu’il qualifiait de ” préoccupante “. Et peut-être d’autant plus préoccupante que les charges d’intérêt, elles, n’en finissent pas de baisser. Elles représentaient 3,3% du PIB en 2014 pour 2,3% fin 2018 (8,7 milliards). Cette année, elles devraient encore baisser de 240 millions. Mais, en dépit de cela, le déficit se creuse. Inquiétant, en effet.
L’explication principale est connue : le vieillissement et son impact sur les dépenses de pensions et de santé. ” Le vieillissement, ce n’est plus une prévision mais une facture “, résume l’économiste Arnaud Dessoy, du service d’étude de Belfius. ” Cela représente directement un demi pour cent de PIB par an, ajoute le commissaire au Plan, Philippe Donnay. Le fédéral peut-il encore assumer une telle charge avec les moyens qui lui restent ? Je pense que nous avons atteint les limites de la râpe à fromage. ” Mais les entités fédérées, elles-mêmes face à de réels défis budgétaires, ne sont guère enclines à prendre le relais…
Les entités fédérées sont d’autant moins enclines à aider que les difficultés fédérales proviennent aussi du trop grand optimisme du gouvernement sortant en matière de recettes fiscales. Les versements anticipés à l’impôt des sociétés ont fortement augmenté en 2017 et 2018, retrouvant leur niveau d’avant la crise de 2008. Cela attestait d’une embellie économique mais aussi d’une stratégie des entreprises pour éviter de payer des pénalités pour insuffisance de versements anticipés, pénalités relevées lors de la réforme de l’impôt des sociétés. Dans ce cas, ce que l’Etat gagne en versements anticipés, il le perd l’année suivante lors de l’enrôlement.
La Banque nationale et la Cour des comptes recommandaient de considérer que 40% de la hausse des recettes de l’Isoc étaient d’ordre structurel. Optimiste, le gouvernement avait tablé sur 50%… et il s’est planté. On comprend que les partis qui siégeaient hier dans l’opposition ne brûlent pas d’envie de se mouiller aujourd’hui pour rectifier le tir. Du moins, en dehors du cadre de la constitution d’un nouveau gouvernement, avec son propre programme. Et donc le budget de l’Etat devrait continuer à dériver tant que la formation d’un exécutif fédéral ne prend pas forme. ” Les affaires courantes, c’est soit l’immobilisme, soit le dérapage budgétaire, soit les deux à la fois, résume Philippe Donnay. Je ne vois pas un parti d’opposition venir faire ainsi une fleur au gouvernement de Charles Michel. ”
On peut agir mais…
Pendant les fameux 541 jours de 2010-2011, des décisions importantes avaient pourtant été prises, jusqu’à la participation à des actions de guerre contre la Libye. A l’époque, le gouvernement sortant disposait d’une majorité parlementaire susceptible de voter des textes. En outre, il y avait de vraies négociations (avec des formules variables selon les moments) et donc des partis engagés dans un processus de compromis. Ici, l’ambiance est tout autre. Les partis ont voté les douzièmes provisoires du bout des doigts (la N-VA s’y est opposée et le PTB s’est abstenu) pour ne pas empêcher le bon fonctionnement de l’Etat, mais aller plus loin ne semble pas envisageable. Ou alors, uniquement pour valider des dépenses supplémentaires liées à de nouvelles lois. Les douzièmes provisoires votés en juillet ont ainsi prévu des moyens pour indemniser les victimes du Softenon, pour l’accueil de demandeurs d’asile et pour du matériel destiné aux forces de police.
Plus que des rustines
” Je plaide pour que nous revalorisions les douzièmes provisoires et en fassions un mini-budget, avec une forme de contrôle budgétaire et des mesures supplémentaires, a déclaré le chef de groupe CD&V à la Chambre Servais Verherstraeten. Les économies que nous réaliserons cette année, nous ne devons pas les chercher l’année prochaine. ” Sur le principe, tout le monde est sans doute d’accord. Mais dans la pratique, déterminer quelle recette augmenter et/ou quelle dépense réduire, cela signifie réaliser des arbitrages entre des positionnements idéologiques différents. C’est difficilement envisageable en dehors d’un processus de participation gouvernementale. ” Nous sommes prêts à réfléchir à un budget 2020 qui aille au-delà des douzièmes provisoires, confie le chef de groupe Ecolo Georges Gilkinet. Mais il faudra alors des inflexions suffisamment fortes sur la protection des plus faibles, sur la contribution des revenus du capital et sur la transition énergétique. ” Et ces inflexions, on doute qu’elles puissent tomber du ciel en dehors de véritables négociations gouvernementales.
Les affaires courantes, c’est soit l’immobilisme, soit le dérapage budgétaire, soit les deux à la fois.” Philippe Donnay, commissaire au Plan
Pour Ivan Van de Cloot, chief economist de l’Itinera Institute, notre système socio-économique ne peut de toute façon pas se contenter de rustines, fussent-elles grandes. Des pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas parviennent à fonctionner avec des dépenses publiques inférieures de huit points de PIB à celles de la Belgique. Une meilleure organisation et une série de réformes (harmonisation des régimes de pension, bonus-malus de pension en fonction des carrières effectives, liens entre salaires et ancienneté, etc.) devraient permettre à la Belgique de réduire sensiblement ses besoins de financement. ” Les maladies chroniques coûtent plus de 15 milliards d’euros à la sécurité sociale, explique Ivan Van de Cloot. Investir dans la prévention, la rendre centrale dans notre système de santé permettrait d’économiser des milliards d’euros chaque année. ” De telles réformes nécessitent bien entendu un gouvernement de plein exercice, soutenu par une majorité claire. C’est pourquoi la formation des différents exécutifs devient ” urgente “, insiste l’économiste d’Itinera.
Des pressions extérieures pourraient-elles pousser les présidents de parti à assouplir leurs exigences pour entrer réellement en négociation ? En 2011, les marchés avaient mis la pression sur la dette belge. L’écart entre le rendement des obligations à 10 ans de la Belgique et de l’Allemagne (appelé spread) avait alors filé jusqu’à 300 points de base. Cela avait frappé les esprits et, sans doute, contribué à l’atterrissage de la coalition dite ” Papillon “. Aujourd’hui, la Belgique emprunte à des taux négatifs, avec un spread autour des 30 points. Les marchés financiers se préoccupent beaucoup plus du sort de l’Italie que de celui de la Belgique. A court terme, ce n’est sans doute pas de là que viendra l’injonction.
Un accord sous la menace européenne ?
La Commission européenne pourrait-elle donner cette injonction ? Elle a affiché une certaine mansuétude à l’égard de la Belgique ces derniers mois, à la fois en raison des affaires courantes et pour mieux faire ressortir ses récrimination envers l’Italie. ” Si rien n’évolue, je ne suis pas sûr que la Commission restera aussi compréhensive et qu’elle n’ouvrira pas une procédure de déficit excessif “, craint Philippe Donnay. L’Europe pourrait montrer une irritation croissante face à nos objectifs budgétaires sans cesse reportés. L’accord de gouvernement de Di Rupo (fin 2011) prévoyait un retour à l’équilibre en 2015, l’échéance a été reportée à 2016 par le programme de stabilité adopté en toute fin de législature. Et quand Charles Michel a pris le relais, il a d’emblée reculé l’objectif de deux ans, jusqu’en 2018. Ce fut ensuite 2019 et maintenant 2021, dans ce qui n’est qu’une trajectoire ” purement indicative “, pour reprendre les termes du Conseil supérieur des finances. Celui-ci regrette l’absence de coordination budgétaire et de répartition des objectifs entre les différentes composantes de l’Etat belge, une situation qui, à terme, peut ” nuire à la crédibilité de trajectoires budgétaires “. Et donc pourrait inciter l’Europe à durcir le ton.
De là à affirmer qu’une procédure de déficit excessif suffirait à dénouer soudainement tous les noeuds de discussion, il y a un pas qu’André Flahaut ne s’engage pas à franchir. ” Les contraintes européennes existent bien entendu, nous confie-t-il. Mais nous n’avons pas tous la même approche à l’égard de ces contraintes et des prescrits européens et, spontanément, nous n’allons donc pas tous y répondre de la même manière. Nous estimons par exemple que les investissements liés au pacte d’excellence devraient être neutralisés dans le calcul du déficit. Mais d’autres pensent autrement. ” De tels antagonismes ne peuvent a priori se résoudre que dans le cadre global d’un… accord de gouvernement.
