L’épouvantail confédéral: quel nouveau modèle pour la Belgique?

La percée des nationalistes flamands pourrait pousser la Belgique à évoluer vers un modèle confédéral ou, à tout le moins, à sérieusement approfondir le fédéralisme. Wallons et Bruxellois doivent-ils craindre qu’un tel scénario ne les conduise vers la faillite ? Tout dépend des modalités d’application.

” Le confédéralisme, il faudrait le mettre sur la table des négociations dès à présent. ” C’était l’une des premières déclarations du président de la N-VA Bart De Wever au lendemain du scrutin du 26 mai. Il s’appuie sur le fait que 45% des électeurs de Flandre ont voté pour des partis qui visent à terme l’indépendance du nord du pays, le cas échéant en passant d’abord par une case baptisée ” confédéralisme “. Ce résultat pèsera indéniablement sur l’esprit des futures relations entre les communautés et entre les partis, même s’il est vrai que les thèmes institutionnels ne furent guère présents dans la campagne. Les francophones doivent-ils trembler devant cette perspective confédérale ? Tout dépend de ce que l’on entend par confédéralisme. Au sens strict, c’est la réunion de plusieurs Etats indépendants qui décident de gérer ensemble certaines matières. L’inverse donc du cas belge, qui voit le délitement progressif d’un Etat central.

Trois éléments peuvent toutefois inviter à déjà parler d’une forme de confédéralisme pour notre pays : la faible interaction entre les opinions publiques (quels francophones connaissent les Bekende Vlamingen des médias flamands ? ), la disparition des partis nationaux (à l’exception du PTB) et l’absence de circonscription électorale nationale. Politiquement, les entités vivent quasiment en vase clos jusqu’au moment de se retrouver au Parlement fédéral. Peu de francophones connaissent les noms et visages des ministres régionaux flamands. ” Nous vivons dans deux démocraties “, résume volontiers Bart De Wever. Cela fait dire, sans doute un peu vite, que cet ensemble ne tient plus que grâce aux Diables Rouges, à la monarchie et à quelques habitudes gastronomiques (frites, bières et chocolat). Il faudrait toutefois ajouter un autre trait d’union, pas négligeable du tout : le monde du travail. S’ils ont grandi et étudié dans des sphères parallèles, les Belges découvrent en effet bien souvent leurs compatriotes de l’autre communauté dans la vie professionnelle. Ils seront collègues ou clients dans les milliers d’entreprises actives dans plusieurs Régions du pays.

Mais n’épiloguons pas sur la définition du confédéralisme et son adéquation ou non à la réalité belge. Dans le vocabulaire politico-institutionnel belge courant, le confédéralisme est perçu comme un approfondissement très conséquent du fédéralisme. Notre propos sera plutôt d’essayer de voir à quelles conditions le fédéralisme belge pourrait être accentué sans pour autant rendre exsangue l’une ou l’autre entité.

Confédéralisme à 2, à 3 ou à 4 ?

La première de ces conditions, la base de tout raisonnement, sera le nombre de composantes de cet Etat confédéral. La N-VA a élaboré un confédéralisme sur la base de deux grandes communautés, qu’elle appelle les Flamands et les Wallons. Chacune gérerait à peu près tout sur son territoire, du chômage au chemin de fer en passant par les soins de santé, pour les dépenses comme pour les recettes. Il ne subsisterait au niveau confédéral que la défense, la sécurité, les affaires étrangères et la dette publique. Ces missions seraient financées notamment par les recettes de TVA et d’accises, fixées au niveau belge et même, si possible, européen.

Ce confédéralisme à deux se heurte à un obstacle majeur : les deux territoires envisagés se recoupent à Bruxelles. On ne parle pas ici d’une petite intersection mais de la capitale de l’Europe, du pays et de la Flandre, d’une entité forte de plus d’un million d’habitants et principal moteur économique du pays (avec le port d’Anvers). Dans le scénario N-VA, les habitants de la capitale devraient effectuer un ” Brusselkeuze ” et opter pour l’un des deux régimes fiscaux et sociaux du pays. A eux de choisir s’ils veulent être soumis aux impôts wallons ou flamands, s’ils veulent bénéficier de la sécurité sociale flamande ou wallonne.

” A ma connaissance, une telle liberté de choix de son régime social et fiscal n’existe nulle part, commente Vincent Laborderie, politologue de l’UCLouvain, spécialiste du fédéralisme et de la séparation des Etats. Quelle que soit l’organisation institutionnelle, ces droits relèvent du sol où l’on vit. ” Il pointe toutefois trois exceptions : la Belgique déjà, avec la liberté de choisir le régime linguistique de certains services publics à Bruxelles (crèches, écoles, etc.) ainsi que le Liban et la Bosnie-Herzégovine, où certains droits varient selon l’appartenance religieuse. ” Mais nous étions là dans des règlements post-conflits armés et cela porte plus sur des droits religieux, des manières de vivre que sur des droits économiques “, précise-t-il. ” Cette liberté de choix fiscal ne me paraît pas très souhaitable, ajoute Marc Bourgeois, coprésident du Tax Institute de l’ULiège. Un des éléments de l’impôt est d’être contraignant : il s’impose administrativement à vous, selon l’endroit où vous vivez. Le seul choix que peut faire un contribuable, c’est le vote avec les pieds, c’est-à-dire le déménagement. ” Cela pose une question fondamentale : est-il admissible que, sur un même territoire, des citoyens jouissent de droits économiques et sociaux différents selon leur langue ? Voilà peut-être un beau dossier pour le futur secrétaire général du Conseil de l’Europe (pour rappel, un poste auquel l’actuel informateur royal Didier Reynders est candidat).

Cette discussion n’est pas neuve. Elle est même intimement liée à l’histoire du fédéralisme belge, avec sa juxtaposition de Régions et de Communautés. Seules les Régions, aux territoires distincts et bien délimités, peuvent lever des impôts, tandis que les Communautés, qui se chevauchent à Bruxelles, ont toujours dû vivre de dotations. C’est pourquoi, s’il faut approfondir encore le fédéralisme et déléguer de nouvelles compétences, notamment dans la sécurité sociale, les francophones préfèrent alors passer par les Régions plutôt que les Communautés. C’est l’idée d’un fédéralisme ou confédéralisme à trois, voire à quatre avec les germanophones.

” Même en se basant sur les territoires, il subsiste un réel problème : les frontières administratives de Bruxelles ne correspondent pas à sa réalité économique, objecte Vincent Laborderie. Une grande ville administrativement coupée de sa périphérie, vous n’avez pas cela dans les autres pays fédéraux. Il y a peut-être le cas de Fribourg, mais qui n’est quand même pas comparable à la capitale européenne. On voit bien avec la mobilité les problèmes que peut engendrer la juxtaposition de politiques différentes. Avec une autonomie régionale accentuée ou une séparation, ce sera les mêmes problèmes mais puissance 10 ! ” Ces débordements transrégionaux de la capitale pourraient inciter à plaider soit pour une redéfinition des frontières de Bruxelles ; soit pour une cogestion par la Flandre et la Wallonie comme le préconise la N-VA ; soit, à l’inverse, pour une recentralisation belge d’une série de compétences. Bref, on revient presque à la case départ…

Financer selon des besoins ” objectifs ”

Admettons que les territoires puissent être déterminés. Comment faudrait-il, ensuite, transférer des compétences supplémentaires aux entités fédérées ? Joseph Pagano, professeur d’économie et chef du service Finances publiques et Fiscalité de l’UMons, plaide pour que l’on s’inspire tout simplement de la sixième réforme de l’Etat qui a, dit-il, ” permis de régionaliser énormément de compétences de façon fort acceptable “. ” Le citoyen ne s’est pas rendu compte que tant de services publics avaient changé de mains, dit-il. C’est la preuve que tout cela est faisable. Souhaitable, c’est autre chose – je ne vois pas, par exemple ce qu’apporte la régionalisation des allocations familiales – mais, oui, c’est faisable sans drame. ”

Le cas des allocations familiales est ici exemplatif. D’une part, les moyens sont transférés selon une clé qui reflète objectivement les besoins (le nombre d’enfants de moins de 18 ans domiciliés dans chaque Région), chaque entité utilise ensuite l’argent comme elle l’entend. Si d’autres pans de la sécurité sociale devaient être régionalisés, il faudrait, estime le professeur Pagano, conserver ce financement lié aux besoins que ce soit alors en fonction du nombre de demandeurs d’emploi, d’invalides, de pensionnés ou autres. D’autre part, les allocations familiales ont bien été dans les faits régionalisées, et non communautarisées comme la Flandre le souhaitait au départ. Depuis, les montants ont évolué d’une entité à l’autre, le principe régional primant sur le slogan ” un enfant = un enfant “. ” La Flandre est la seule Région qui a réduit le montant des allocations familiales, elles n’ont pas été indexées, pointe Benoît Bayenet, économiste de l’ULB et par ailleurs vice-président du comité de direction de la Sogepa où il est en charge de la veille économique stratégique. Cela nous montre que la Flandre ne réclame pas des régionalisations pour des questions financières – comme nous le pensons souvent du côté francophone – mais parce qu’elle veut simplement gérer des compétences supplémentaires. ”

Qui dit confédéralisme, dit aussi solidarité

Cette volonté d’autonomie, les francophones doivent sans doute l’entendre. Mieux, ils ne doivent, selon lui, pas la craindre pour autant que l’on parle bien de Régions et de financements liés aux besoins objectifs. ” Si nous devions régionaliser la SNCB, cela n’aurait aucun sens de répartir les choses selon le rendement de l’impôt dans les Régions, poursuit Benoît Bayenet. L’étendue du territoire, son caractère plus ou moins vallonné sont des différences objectives dont il faudrait tenir compte dans un tel cas. En Australie, la répartition de certains moyens tient même compte des différences de coûts de l’énergie entre les Etats. ”

Benoît Bayenet ajoute une troisième balise à suivre : la péréquation, c’est -à-dire la compensation, au moins partielle, des écarts de richesse entre les entités. ” De tels mécanismes existent dans tous les Etats fédéraux du monde, assure-t-il. Chacun doit avoir la capacité de financer les services publics de base. ” En Allemagne, la péréquation fiscale est inscrite dans la Constitution. Les länder les plus riches doivent reverser une fraction de leurs recettes au profit des moins riches. Cette règle est même progressive : plus le rendement de l’impôt s’élève au-delà de la moyenne nationale, plus le versement sera proportionnellement important. Quelles que soient les options institutionnelles retenues, la Belgique confédérale devrait donc inclure une forme substantielle de péréquation pour éviter un trop grand écart de richesse entre les entités.

L’actuelle loi spéciale de financement (LSF) intègre deux éléments de péréquation. Le premier est le mécanisme de transition, qui vise à assurer que la dernière réforme de l’Etat n’appauvrisse pas une entité. Il représente 620 millions par an pour la Wallonie et 99 millions pour Bruxelles. Ces montants sont garantis jusqu’en 2025 et ils diminueront ensuite progressivement pour disparaître en 2035. C’est cette disparition qui inquiète de nombreux responsables wallons. Précisons que la Fédération Wallonie-Bruxelles est, elle, bénéficiaire de la nouvelle LSF et que le mécanisme de transition est donc négatif pour elle à concurrence de 120 millions d’euros.

A côté de ce dispositif transitoire, il existe un mécanisme de solidarité nationale qui, lui, est a priori pérenne. Il vise à compenser en partie l’écart entre le transfert des moyens selon une clé population (optique ” besoins “) ou selon une clé fiscale (optique ” juste retour “). Dans les budgets 2019, la Wallonie reçoit 678 millions de la solidarité nationale et Bruxelles 394 millions.

L’impôt et le lieu où on le prélève

Il ne suffit pas de se mettre d’accord sur le nombre d’entités, les frontières de celles-ci et les modes de financement, pour pouvoir basculer vers un nouveau régime institutionnel. Il faut aussi régler la question du prélèvement de l’impôt. Marc Bourgeois distingue plusieurs fonctions à l’impôt : allocative (financer des services publics), redistributive et stabilisatrice au point de vue macro-économique. ” La première fonction se prête à une décentralisation pour adapter au mieux les services aux besoins et souhaits des citoyens, explique-t-il. Les deux autres invitent au contraire au maintien de la centralisation la plus forte possible pour une question d’échelle. ”

Le fédéralisme fiscal belge s’est jusqu’à présent construit sur base du domicile du contribuable. ” Cela ne va pourtant pas de soi, poursuit le professeur de l’ULiège. Le pays de résidence et le pays de la source de revenu ont tous les deux le pouvoir d’imposer. Pour éviter les doubles impositions, le principe recommandé par l’OCDE est que la taxation des revenus d’une activité revienne à l’Etat du lieu de travail. Contrairement donc à ce qui a été choisi en Belgique depuis des années. ”

Opter pour une formule plutôt que l’autre change fondamentalement le modèle. Les statistiques de l’ONSS nous indiquent ainsi que les recettes de cotisations sociales à Bruxelles sont quasiment multipliées par quatre si on les répartit selon le siège d’activité principal de l’employeur plutôt que selon le domicile du travailleur (voir infographie). La capitale serait alors de loin la Région la plus riche du pays, en cas de scission de la sécurité sociale sur ce modèle, avec 30% des recettes pour 10% de la population totale. ” Cela n’empêche pas les dynamiques, nuance Marc Bourgeois. Un citoyen peut déménager et une entreprise déplacer ses activités pour trouver un régime fiscal plus favorable. Il ne faut jamais perdre de ce vue ces dynamiques. ”

Le casse-tête de l’impôt des sociétés

Ce raisonnement sur les dynamiques a déjà été repris par des responsables wallons à propos d’une éventuelle régionalisation de l’Isoc, l’impôt des sociétés : les recettes annoncées sont si faibles en Wallonie, que la Région pourrait réduire drastiquement ses taux et attirer des entreprises sans perdre d’argent. Et même sans doute en en gagnant sur la durée. ” L’impôt des sociétés est très sensible à la concurrence fiscale, nous le voyons dans l’Union européenne, reprend Marc Bourgeois. C’est pourquoi on préconise généralement de le prélever au niveau le plus central. L’Europe réfléchit d’ailleurs à l’instauration d’une assiette commune à travers toute l’union. ”

L’un des écueils ici serait la taxation des entreprises présentes dans plusieurs Régions. Elles sont peu nombreuses (3.180 sur les 230.000 employeurs du pays, selon les statistiques de l’ONSS) mais elles occupent plus de 1,3 million de travailleurs, soit un tiers de l’emploi salarié en Belgique. On y trouve notamment les banques et la grande distribution. L’imposition de ces entreprises serait-elle divisée selon le siège social (aisément délocalisable), l’emploi dans les différentes Régions, les actifs immobilisés dans chaque Région, le chiffre d’affaires par Région ? Le choix des critères est susceptible de modifier profondément les résultats.

L’un des arguments en faveur de la régionalisation de l’impôt des sociétés est celui de la politique économique. Les Régions accordent des primes et des subsides aux entreprises. Ne serait-il donc pas logique qu’elles puissent aussi utiliser le levier fiscal ? ” Comme instrument de politique économique, l’Isoc n’est pas très efficace, répond Joseph Pagano. La possibilité de transferts est trop importante et pousse globalement à une baisse des recettes. Un impôt a besoin d’une base la plus fixe possible pour être un bon instrument de politique, comme c’est le cas par exemple avec l’immobilier. ”

La vie des entreprises ne s’arrête pas à l’impôt. Devraient-elles aussi s’accommoder de législations du travail différentes entre les Régions et de grilles de rémunération différentes ? Cela risque de compliquer grandement la vie des sociétés transrégionales, ainsi que celle des quelque 489.000 navetteurs transrégionaux du pays. Le Steunpunt Werk, le centre d’études flamand du marché du travail, a recensé 176.000 Wallons qui travaillent dans une autre Région (dont 50.000 en Flandre), 255.000 Flamands (30.000 en Wallonie) et 58.000 Bruxellois.

Les chiffres de la sécurité sociale nous montrent que, prises globalement, les dépenses sociales correspondent à la répartition de la population. Il n’y a donc pas de surconsommation de l’une ou l’autre Région. Il y a des différences, bien entendu, mais elles finissent par s’équilibrer. Il y a par exemple nettement plus de demandeurs d’emploi à Bruxelles et en Wallonie, mais la Flandre concentre 75% du chômage avec complément d’entreprise (prépensions).

Le vrai fossé vient du côté des recettes : l’imposition est proportionnelle aux revenus et les plus riches paient donc plus que les autres. C’est l’application mécanique du principe de solidarité. En cas de scission, cela serait-il supportable pour tous ? Le calcul, nous l’avons vu, dépend largement des modalités de perception des cotisations. Mais ce calcul serait de toute façon plus simple si le sud du pays pouvait opérer un rattrapage économique. Pour l’heure, les plans successifs ont permis de stabiliser l’écart, pas de le réduire. Le taux d’activité et le PIB restent largement supérieurs en Flandre. Un chamboulement institutionnel provoquerait-il l’électrochoc qui boosterait les économies wallonne et bruxelloise ? ” Je n’ai jamais cru à cette idée d’électrochoc, répond Joseph Pagano. Je ne connais aucun ministre wallon qui n’ait essayé, de toute bonne foi, de contribuer au redressement économique de la Région. Il n’y a pas besoin d’électrochoc. Et si cet électrochoc se produit en même temps qu’un appauvrissement, cela va au contraire compliquer le redressement. La Wallonie met des moyens dans son redéploiement, allez voir l’aéropôle de Charleroi, vous verrez que le tissu économique se renouvelle. Si les moyens diminuent pour des raisons institutionnelles, je ne vois pas en quoi cela faciliterait les choses. ”

Georges Gilkinet, député Ecolo

“Renforçons la coopération entre les entités”

” Ceux qui parlent de confédéralisme ne veulent en réalité pas nommer leur intention réelle : la fin de l’Etat belge. Cela donnerait quoi ? Des querelles sans fin et des coûts de gestion plus élevés. Et puis surtout, la question de Bruxelles me paraît quasiment insoluble. A quoi cela rimerait-il d’avoir des Etats confettis qui se priveraient du statut de capitale de l’Europe et de tout ce qui va avec ?

Quand je pense à un fédéralisme renforcé ou approfondi, je ne pense pas à un délitement de l’Etat central, à de nouveaux transferts de compétences mais à une meilleure coopération entre les composantes de l’Etat belge, à des entités qui s’accordent par exemple sur des objectifs et des moyens en matière de politique climatique. Si des compétences doivent être régionalisées, c’est toujours dans la négociation, dans le dialogue.

Lors de la précédente législature, certains ont mis au pouvoir fédéral un parti qui cherchait tout sauf la concorde et qui a passé son temps à déposer des mines sous les pieds de celles et ceux qui essayaient de faire fonctionner l’Etat. Il faut inverser la tendance. Et, c’est vrai, les résultats de ces dernières élections ne nous y aident pas. Avec Groen, nous avons développé une coopération étroite, un dialogue constant. J’invite les autres familles politiques à avancer dans ce sens, à ne pas avoir peur du dialogue, à agir par exemple pour permettre un enseignement bilingue à Bruxelles et renforcer ainsi cet atout qu’est le multilinguisme.”

Céline Fremault, ministre bruxelloise de l’Environnement (cdH)

“La mise au frigo du communautaire, je n’y crois pas”

” Le confédéralisme, c’est le premier objectif du premier parti néerlandophone. Alors même si nous sommes très attachés à la Belgique et à la plus-value qu’apporte la complémentarité de ses Régions, nous ne pouvons pas non plus nous mettre la tête dans le sable et croire, comme certains l’on fait, à une mise au frigo du communautaire. Cela a masqué des décisions communautaires, toujours au détriment des francophones. Je pense à la scission de l’Ordre des médecins à Bruxelles, à la définition de réseaux hospitaliers calqués sur la situation en Flandre, au survol de Bruxelles, à la réforme de la protection civile, etc.

S’il faut parler de confédéralisme, ce n’est assurément pas en partant de la vision rêvée de Bart De Wever, à l’avantage exclusif de la Flandre. Il faut envisager une perception des recettes fiscales selon le lieu de travail plutôt que le domicile ; il faut surtout doter Bruxelles d’un statut identique à celui des autres Régions. Les discours flamands sur le confédéralisme ou le séparatisme sont très peu traduits en réalités économiques et institutionnelles. Il n’y a jamais grand-chose sur le chemin pour y arriver. Or, il faut pourtant bien une négociation et donc des concessions, à mon avis telles – je songe notamment à l’abandon de Bruxelles – qu’on peut sérieusement douter de tels scénarios.

Nous ne devons pas sous-estimer les demandes flamandes mais nous ne devons pas non plus avoir peur de scénarios très hypothétiques. J’ai parfois l’impression que la menace de cette ambition confédérale sert à faire avancer des réformes de l’Etat qui ne sont pas nécessaires. Quand les allocations familiales sont régionalisées, cela coûte plus cher en termes de ressources humaines, d’informatique et de bureaux qu’avec une gestion centralisée. Et cela sans aucun bénéfice pour les familles. Dans certains domaines, la régionalisation fut cependant intéressante. Elle a par exemple permis de mener des politiques de l’emploi mieux ciblées.”

Georges-Louis Bouchez, porte-parole du MR

“Quelle plus-value y aurait-il à régionaliser davantage ?”

” Il faut distinguer l’envie et la peur. Nous n’avons pas envie du confédéralisme. La Belgique fédérale doit conserver un cadre commun fort pour garantir notamment la sécurité et la solidarité. Quelle serait la valeur ajoutée d’une régionalisation plus poussée ? Sincèrement, je ne la vois pas. On ne peut pas dire que la diminution progressive des prérogatives de l’Etat au profit des entités fédérées ait fondamentalement amélioré les conditions de vie des habitants de notre pays. On multiplie les administrations, les frais de gestion, tout en créant des difficultés supplémentaires au sein du pays. Je songe aux flux économiques soumis à des règles différentes ou à la mobilité des travailleurs et des étudiants. Ce n’est donc pas un modèle d’efficacité.

Maintenant, de là à avoir peur… D’une part, il y aurait des modalités à négocier et, d’autre part, je ne pense pas qu’il serait rentable pour la Flandre de chercher à écraser des Régions voisines, qui sont aussi ses premiers partenaires commerciaux, ses réserves de main-d’oeuvre et ses partenaires pour assurer les charges de la dette belge. Maintenant, je ne vous cache pas que la fin d’une partie des transferts financiers venant de Flandre serait un fameux défi pour Bruxelles et la Wallonie. Mais pourquoi ne pourrions-nous pas réussir ? Nous vivons dans un cadre socio-économique, fiscal, climatique pas très différent de la Flandre, il n’y a aucune raison que nous ne parvenions pas à redéployer l’économie. Ce serait finalement le meilleur moyen de donner un avenir à ce pays.

Dans les débats, j’ai souvent entendu ces arguments sur la peur, sur le drame économique que serait le confédéralisme ou le séparatisme. Mais quel signal envoie-t-on alors à la Flandre ? Nous montrons que nous n’avons pas confiance en nous, en notre capacité à réussir le redéploiement économique, et que nous craignons de perdre ces milliards de transferts. On ne peut pas regretter la manière dont vote la Flandre et tenir des propos pareils.”