Chaque année, nos pouvoirs publics dépensent 220 milliards d'euros, soit plus de 54 % du PIB. Cet argent est-il bien employé ? L'Etat est-il efficace dans les missions qui lui sont confiées ?
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Chaque année, nos pouvoirs publics dépensent 220 milliards d'euros, soit plus de 54 % du PIB. Cet argent est-il bien employé ? L'Etat est-il efficace dans les missions qui lui sont confiées ? Pas si simple de répondre à cette question, derrière laquelle se cachent bien d'autres interrogations : de quels instruments de mesure dispose-t-on ? Peut-on mesurer l'efficacité globale d'un Etat, ou seulement certaines de ses interventions spécifiques ? Que doit-on attendre précisément des pouvoirs publics ? " Il n'est pas facile de mesurer l'efficacité de l'Etat, observe Jean Hindriks, professeur à l'UCL et senior fellow de l'institut de recherche Itinera. Quelle est, par exemple, la responsabilité de l'Etat dans la malbouffe ou le tabagisme ? " " Il serait simpliste de lier le niveau de dépenses et celui des performances, ajoute Pierre Pestieau, professeur émérite à l'ULg. Prenez l'enseignement. Dans certains pays, plus on dépense, moins les performances sont bonnes, tout simplement parce que l'on investit davantage dans certains districts scolaires où les enfants sont moins favorisés. " Etienne de Callataÿ, professeur d'économie et fondateur de la société de gestion de fortune Orcadia, ne dit pas autre chose : " Il est plus important, pour moi, de considérer la qualité de l'intervention de l'Etat que le niveau calculé en pourcentage de PIB de ces dépenses publiques. On peut avoir un déficit important et de bonnes finances publiques, et inversement un faible déficit et de mauvaises dépenses. " Toutefois, même si l'exercice comporte des lacunes, établir des indices et des comparaisons est une chose utile, ajoute Etienne de Callataÿ : " La comparaison avec des benchmarks, même imparfaits, invite à balayer devant sa porte. " Et un petit coup de balai paraît en effet nécessaire. L'économiste français Patrick Artus (de la banque Natixis) a publié une petite étude comparant les performances de 18 Etats industrialisés, en Europe et ailleurs, dans six champs d'action : la formation, la santé, la sécurité, l'innovation, le marché du travail et la lutte contre la pauvreté. Et il a choisi 14 indicateurs (1) dans ces six domaines et au final, il a réalisé, sur base de ces 14 indices, un indice global d'efficacité de l'Etat. La position de la Belgique n'est pas bonne dans ce classement : 12e sur 18, elle fait moins bien que la moyenne. Pourtant, notre pays est champion de l'emploi public : 430.000 fonctionnaires et 380.000 enseignants, cela représente près de 18 % du total des emplois. Et si l'on rapporte cette performance aux montants des dépenses publiques, le résultat est encore plus déplorable : des Etats comme le Japon, le Canada, l'Australie, l'Allemagne, les Pays Bas font sensiblement mieux en dépensant moins. D'autres études arrivent à des résultats similaires : Pierre Pestieau et Mathieu Lefebvre, dans un livre sur l'Etat providence (2), montrent que dans l'Europe des 15, si l'on analyse l'action de l'Etat dans cinq domaines (lutte contre la pauvreté, contre les inégalités, contre le chômage, éducation et santé), la Belgique n'arrive, selon les modes de calcul, qu'en 8e ou 11e position. Oui, le bulletin belge est mauvais. Prenons les soins de santé, par exemple. C'est sans doute une grande surprise pour beaucoup : l'espérance de vie des Belges n'est que de 80,7 ans, bien moins que les Français, les Suédois, les Néerlandais, les Italiens, les Canadiens, les Japonais, les Australiens... qui vivent en moyenne un an et demi à deux ans et demi de plus. " Nous avons tendance à dire : nous payons des impôts, d'accord, mais au moins, nous avons un bon système de soins de santé. Mais l'espérance de vie montre que l'on ne peut pas l'affirmer ", souligne Etienne de Callataÿ. Pourtant, le nombre de lits d'hôpitaux par habitant est plus important que la moyenne européenne, et l'accès aux spécialistes est moins compliqué. Quel est donc le problème ? Une première réponse est la mise en place, pour des raisons de pseudo-économie, d'une politique de santé très court-termiste. Une des raisons pour lesquelles les Scandinaves vivent plus longtemps avec une infrastructure hospitalière moins développée, est qu'ils portent plus d'attention à la politique de prévention. Détecter les pathologies plus tôt, développer des politiques de santé publique efficaces, tout cela réduit le nombre de maladies et donc la nécessité de soigner en aval. Et puis, surtout, cette moyenne belge cache de fortes disparités régionales : un Flamand a l'espoir de vivre deux ans et demi de plus qu'un Wallon. En 2014, l'espérance de vie en Flandre était en effet de 81,97 ans, contre 80,92 ans à Bruxelles et 79,48 ans en Wallonie. Comment expliquer dès lors cette différence régionale, alors que le système de soin de santé est (encore) organisé de manière fédérale ? " Une des explications que l'on met souvent en évidence est la prévention ou le style de vie, répond Pierre Pestieau. Il se dit souvent que les francophones pratiquent moins de prévention que les Flamands et qu'ils adoptent un style de vie qui conduit à une mauvaise santé. Ils s'adonnent davantage aux 'quatre péchés capitaux' : alcool, tabac, mauvaise alimentation et manque d'exercice. " A cette explication, Pierre Pestieau en ajoute une autre : " On a aussi parlé d'un certain laxisme des services sociaux et de certains organismes dans certaines provinces comme le Hainaut où l'espérance de vie est plus faible. C'est ce qu'on appelle un état social passif : on ne remet pas les gens au travail quand ils pourraient travailler, on observe un manque d'hygiène, etc. " Autre point noir du bulletin, l'éducation. Et là aussi, le pays est à deux vitesses. " Comme pour la santé, les différences entre Flandre et Wallonie sont époustouflantes ", note Pierre Pestieau. Le test de référence est la fameuse étude Pisa qui porte sur 85.000 élèves de 15 ans issus de 44 pays. Dans ce test, les élèves belges francophones ne brillent pas. Quand il s'agit, par exemple, de mobiliser ses connaissances pour résoudre un problème, les élèves flamands enregistrent une performance de 525 et ceux de la Communauté germanophone de 520, mais les francophones n'affichent qu'un petit score de 485. Ce n'est pas une question d'argent. " L'enseignement francophone dispose de moyens aussi importants qu'ailleurs, rappelle Etienne de Callataÿ. Mais il affiche des performances catastrophiques. " Serait-ce une question de culture ? Peut-être. " Ce qui est interpellant, affirme Pierre Pestieau, est le fait que les paralysies culturelles s'observent chez les acteurs eux-mêmes. Regardez la réaction récente au dernier examen de français (de CE1D, jugé trop facile, Ndlr). J'ai été très étonné d'entendre certains enseignants dire que le fait de vouloir faire réussir tout le monde était un mauvais signal pour les bons élèves. Alors que l'on pourrait se baser sur une pédagogie positive : pourquoi ne pas faire réussir la plupart des étudiants ? Cela ne voudrait pas dire que tout le monde est bon, mais cela inciterait les élèves à poursuivre leurs efforts. Il y aurait aujourd'hui comme une frustration des enseignants à ne plus pouvoir punir. " Il y a quelques semaines, sur le plateau de la RTBF, le premier président de la Cour de cassation Jean de Codt avait créé la sensation. " Un Etat sans justice, ou avec une justice qui devient injuste à force d'être faible, n'est plus un Etat de droit, mais devient un Etat voyou ", avait-il déclaré. La justice est en effet le domaine par excellence qui ne peut pas être privatisé et qui est du ressort de l'Etat. Or,dans cette matière cruciale, les résultats ne sont pas bons et l'état de nos tribunaux ressemble à celui du Palais de justice de Bruxelles : fissuré. " L'Union européenne vient de sortir un rapport sur le sujet qui épingle les insuffisances de la justice belge, alors qu'elle bénéficie d'un budget de 2 milliards d'euros, qui est équivalent en proportion aux budgets des justices allemande ou autrichienne ", note Jean Hindriks. Notre justice est notamment épinglée parce qu'elle ne communique aucun résultat dans trois domaines cruciaux : la longueur des procédures, le rapport entre les cas résolus et le nombre d'affaires reçues et le nombre d'affaires en cours. " On observe un manque flagrant d'informations chiffrées, résume Jean Hindriks. Nous octroyons des moyens à la justice en vue de certains objectifs, mais nous ne les mesurons pas. " Le professeur de l'UCL d'ajouter que " nous sommes également déplorables pour ce qui est de l'équipement informatique ". Le niveau d'informatisation des tribunaux, dans l'assistance directe des juges et des greffiers, dans l'administration (par exemple l'enregistrement des affaires), dans la communication entre le tribunal et les parties (via par exemple des formulaires électroniques) est tel que la Belgique occupe la dernière place, au même niveau que la Grèce ou Chypre. Malheureusement, il y a bien d'autres matières dans lesquelles l'élève belge affiche des faiblesses. Il y a le marché de l'emploi : malgré certains efforts, nous avons encore une proportion trop importante de personnes en âge de travailler qui ne travaillent pas. Ce qui pose des problèmes pour financer les pensions, la sécurité sociale, etc. Il y a la mobilité : le ring d'Anvers et le RER bruxellois sont dans les limbes, les autoroutes aux abords de Bruxelles sont saturées, les tunnels dans la capitale sont proches de l'effondrement. Les experts de l'OCDE ont calculé que les embouteillages coûtaient, dans notre pays, environ 8 milliards d'euros par an, soit 2 % du PIB ! Il y a la sécurité, avec bien sûr la dramatique montée en puissance de la menace terroriste, mais aussi un taux d'homicide par habitant plus élevé que chez nos voisins... Il n'y a que dans la lutte contre la pauvreté que notre pays affiche un relativement bon classement. Le nombre de Belges vivant sous le seuil de pauvreté est plus bas que la moyenne européenne. Mais cela ne signifie pas que la société belge soit très égalitaire. La répartition des richesses (3) est plus homogène chez chacun de nos voisins (Allemagne, France, Pays-Bas). Pourquoi cette faiblesse de l'Etat belge ? Pour y répondre, il faut d'abord laisser de côté certains clichés et automatismes, comme celui de rechercher l'explication dans notre " lasagne institutionnelle ". " L'Allemagne ou la Suisse ont des Etats très efficients alors que, comme la Belgique, ils se déclinent sur plusieurs niveaux de pouvoirs ", rappelle Jean Hindriks. La première cause de notre manque d'efficacité est plutôt à aller chercher du côté des statistiques. Comme l'explique Jean Hindriks, " pour réformer, il faut à la fois un facteur push (pousser) et un facteur pull (tirer). Le facteur push, c'est le sentiment d'urgence, que nous avons eu lors de la réforme des pensions ou lorsqu'il a fallu s'attaquer au chômage des jeunes avec le pacte d'excellence. Le facteur pull, c'est savoir vers où nous voulons aller. Et cela suppose de désigner des objectifs clairs, chiffrés. Il faut par exemple se dire : 'nous allons diminuer l'arriéré judiciaire de 30%'. Mais pour réaliser ces objectifs, il faut des indicateurs, des évaluations ". " Bizarrement, dans un pays où l'Etat a un niveau d'intervention relativement élevé, il n'y a pas de suivi de son efficacité ", souligne Etienne de Callataÿ. " Lorsque l'on dit que notre système de santé ne va pas bien, certains répondent : vous n'avez pas de preuve, cela ressort du qualitatif, que l'on ne peut pas mesurer, poursuit Pierre Pestieau. Pourtant, la transparence chiffrée assurée dans les pays nordiques est intéressante. Les classements sont indicatifs. Pour l'enseignement, grâce à Pisa, plus personne ne nie que non seulement le système belge ne performe pas bien mais qu'il est en plus très inégalitaire. " Plus d'efficacité, c'est aussi ignorer les tabous. " Il est intéressant de regarder le passé et de se demander où nous avons fait des erreurs, souligne Pierre Pestieau. Personnellement, quand j'étais jeune, je vivais avec le tabou du seuil de tolérance : certains estimaient qu'il ne fallait pas, pour éviter des problèmes d'intégration, dépasser dans une ville plus de 10 % d'étrangers. Mais c'était considéré comme un propos de droite, et l'on a donc évité de regarder cette question. Cela a conduit à des communes aujourd'hui très déséquilibrées sociologiquement, comme notamment en Région bruxelloise. " Plus d'efficacité, c'est aussi plus de courage politique. " Pourquoi l'infrastructure est tellement en mauvais état ? Parce que c'est une dépense qui n'est pas politiquement sensible, juge Pierre Pestieau. Depuis 50 ans et les premiers programmes d'austérité, nous avons rogné sur les dépenses politiquement non sensibles, comme les infrastructures, sans toucher aux dépenses sensibles, c'est-à-dire à la masse salariale du secteur public. " Pourquoi ce manque de responsabilisation du politique ? Etienne de Callataÿ avance prudemment une réponse : " On peut penser que c'est en partie lié à la polarisation de notre société (la société belge repose sur des piliers : le pilier socialiste, le pilier social-chrétien, etc., Ndlr). Même si un élu n'est pas un bon gestionnaire, on continue à voter pour lui parce qu'il représente le pilier auquel on appartient. Il n'y aurait donc pas d'incitation à bien gérer. " Etienne de Callataÿ ajoute que la fragmentation politique du pays n'aide pas non plus à développer un sentiment de responsabilité : " On a peut-être tendance à se sentir moins responsable de ses actes dans des gouvernements de coalition. " Le point faible de l'Etat belge serait donc son mental ? Etienne de Callataÿ, comme d'autres, n'est pas loin de le penser. " Je lis actuellement le livre d'Alain Peyrefitte, La société de confiance, indique-t-il. Alain Peyrefitte se demande si, plutôt que les explications matérielles, les mentalités et les comportements ne constituent pas le principal facteur du développement - ou du sous-développement - d'une société. " Et si, finalement, tout n'était pas qu'une question de volonté ? (1) Patrick Artus a choisi, dans ces six domaines, 14 indicateurs objectifs permettant une comparaison entre pays. Ainsi, pour l'éducation, il a choisi les résultats des études Pisa, le nombre de jeunes avec un diplôme de l'enseignement supérieur, le taux d'emploi et le taux de chômage des 15-24 ans. Le nombre de meurtres par habitant sert d'indicateur pour la sécurité ; l'espérance de vie, le nombre de médecins et de lits hospitaliers par habitants permettent de chiffrer le domaine de la santé ; le nombre de brevets par habitant et l'importance de la R&D publique rapportée au PIB celui de l'innovation ; les dépenses réalisées pour activer les chômeurs, la proportion de chômeurs de longue durée et le taux d'emploi permettent d'évaluer le marché du travail ; et enfin, pour la pauvreté, l'indicateur choisi est le pourcentage de la population qui vit en dessous du seuil de pauvreté. (2) "L'Etat providence en Europe, performance et dumping social", Mathieu Lefebvre et Pierre Pestieau, Presses de l'Ecole Normale Supérieure, Paris, 2012. (3) Mesurée par ce que les économistes appellent le coefficient de Gini.