Cabinets ministériels: 838 personnes dont la somme des traitements frôle les 50 millions d’euros (infographie)

Les 20 ministres et secrétaires d’Etat du gouvernement De Croo ont pratiquement tous constitué leur cabinet. Leur cible privilégiée: les fonctionnaires fédéraux qu’ils peuvent employer, tout en laissant la charge salariale à l’administration. Ce système génère une série de cercles vicieux.

Les membres du gouvernement fédéral finalisent l’embauche de plus d’un millier de personnes (838 équivalents temps plein) en vue d’assurer le fonctionnement des cabinets des 20 ministres et secrétaires d’Etat. Ils ont une large autonomie dans le recrutement, pour autant qu’ils restent dans les limites de l’enveloppe budgétaire fixée en début de législature. Cette enveloppe varie d’un ministre à l’autre, en fonction du portefeuille de compétences de chacun et des négociations entre partis lors de la formation.

Toutes ces enveloppes sont reprises dans le projet de budget de l’Etat, déposé à la Chambre. Quand on les additionne, on frôle les 50 millions d’euros, rien qu’en rémunérations. Avec les frais de fonctionnement et le salaire des ministres (246.000 euros bruts pour le Premier et les vice-Premiers, 242.000 pour les ministres et 230.000 pour les secrétaires d’Etat), on arrive à 63 millions d’euros. Ou même 65 millions, en incluant le commissariat Covid-19. Une facture salée, dites-vous? Eh bien, on va vous rajouter une belle pincée de sel, avec le mécanisme des fonctionnaires détachés à titre gratuit. Les fonctionnaires fédéraux qui rejoignent un cabinet fédéral restent en effet payés par leur organisme d’origine, seule la prime de cabinet apparaît alors dans le budget de l’Etat.

Premier cercle vicieux: les cabinets désorganisent l’administration

Les cabinets n’étant pas encore complètement composés, il est impossible de donner un ordre de grandeur pour ces détachements à titre gratuit. Mais ils sont très loin d’être anecdotiques. Le dernier recensement mené par la Cour des comptes (2007) indiquait qu’un tiers des membres de cabinet étaient détachés à titre gratuit de l’administration, cette proportion pouvait grimper jusqu’à 63% et même 78% dans certains cabinets. Dans les entités fédérées, la transparence est plus grande et l’on publie des chiffres actualisés. La proportion est de 57% de détachés (222 ETP) en Wallonie et de 45% (99 ETP) en Fédération Wallonie-Bruxelles. “Pour les ministres, c’est du staff à moindre coût, commente Marie Goransson, professeur de management public à l’ULB. Cette ponction fragilise et désorganise évidemment l’administration. Après, on a beau jeu de dire que l’administration n’est pas assez performante.” Et l’on pourra s’appuyer sur cette sous-performance pour justifier ensuite la taille des cabinets. Un parfait cercle vicieux.

“Le système a ses avantages et ses inconvénients, nuance le vice-Premier ministre en charge de la Mobilité Georges Gilkinet (Ecolo). Il facilite le dialogue entre le cabinet et l’administration, car les gens se connaissent. Et quand ils retournent ensuite dans leur administration, ils ont un bagage supplémentaire, ils comprennent mieux les impératifs de la vie d’un cabinet ministériel.” Dans son cabinet, on retrouve ainsi quelques personnes provenant de la SNCB, sollicitées pour leur connaissance du réseau, du matériel, etc. “Mais je tenais à ce que les chefs de cabinet et la responsable de la cellule-rail ne soient pas issus de l’entreprise”, précise-t-il.

Sa collègue en charge des Pensions, Karine Lalieux (PS), a aussi puisé dans le vivier administratif pour trouver des profils et des expertises spécifiques. “Je vais chercher le know-how là où il est, explique-t-elle. Cela s’est fait en bonne intelligence avec l’administration et nous a permis de trouver des personnes avec des compétences particulières que ni moi ni mon chef de cabinet ne connaissions. Une grosse administration comme celle des pensions n’est pas désorganisée par quelques détachements. Surtout, j’insiste, s’ils sont opérés en bonne entente. Les détachements mettent de l’huile dans les rouages, les gens savent qui appeler pour quel dossier. Il n’y a pas besoin de cinq allers-retours entre le cabinet et l’administration pour obtenir ce dont on a besoin.”

Deuxième cercle vicieux: les détachements politisent l’administration

Le passage dans un cabinet ministériel est a priori temporaire. Après une ou deux législatures, le fonctionnaire détaché retrouve sa fonction antérieure. Rien n’a changé… sauf la grosse étiquette politique désormais collée sur son front. La question sera alors celle de la loyauté: comment vont se comporter les agents quand “leur” parti se retrouve dans l’opposition? Le débat avait agité le microcosme namurois en 2017 quand le PS fut renvoyé dans l’opposition en Wallonie. Apparemment, les relations n’ont pas été trop tendues entre les ministres du gouvernement Borsus et les nombreux anciens membres de cabinets socialistes qui peuplent les organigrammes administratifs régionaux. Notez que le questionnement vaut aussi dans l’autre sens: le nouveau ministre est-il prêt à faire confiance à une administration dont des pans entiers ont été politisés au fil des ans et des détachements? Cette politisation est un des arguments avancés pour gonfler les effectifs des cabinets. A nouveau un parfait cercle vicieux.

Si les fonctionnaires détachés à titre gratuit représentent, en gros de 30 à 50% des effectifs des cabinets, qui sont les autres membres de ces cénacles? Députée de l’opposition, Catherine Fonck (cdH) aimerait le savoir. Elle a déposé une proposition de loi visant à instaurer une plus grande transparence, avec la publication annuelle du pédigrée des membres des cabinets ministériels, avec leurs mandats publics ou privés… “Il y a des exigences importantes, et c’est tout à fait normal, pour les parlementaires mais très peu au niveau des cabinets, dit-elle. Or, le vrai pouvoir, c’est bien là qu’il est. Je n’accuse personne mais il y a de potentiels conflits d’intérêts et cela justifie, à mes yeux, une plus grande transparence dans la composition des cabinets.” Les sites gouvernementaux publient régulièrement des versions actualisées de la composition détaillée des cabinets ministériels.

Troisième cercle vicieux: l'”intercabinetisation” de la vie politique

“Pour constituer son cabinet, on commence par le chef de cabinet et, ensuite, on essaie de bâtir ensemble une équipe“, résume Karine Lalieux. Au MR, on a logiquement joué avant tout sur la prolongation des équipes en place aux Affaires étrangères et aux Classes moyennes ; au PS, on a puisé dans le sérail: tous les chefs de cabinet ont déjà une expérience de cabinet et, souvent, aussi à l’Institut Emile Vandervelde, le puissant centre d’étude du parti ; les écologistes ont, eux, recruté à l’extérieur avec une cheffe de cabinet venant de Bruxelles-Environnement chez Georges Gilkinet, un professeur de l’UGent chez Zakia Khattabi et un ancien de Comeos et Eni chez Tinne Van der Straeten. “Ecolo et Groen ont moins de relais au sein des administrations et ils ouvrent alors un peu les vannes, analyse Marie Goransson. Ils se tournent même parfois vers d’autres partis.”

La relation avec les partis, c’est l’une des autres clés du système politique belge. Karine Lalieux l’assume complètement. “Le chef de cabinet est choisi en relations directe et étroite avec le parti, concède-t-elle. Un ministre est bien entendu au service de l’ensemble de la population mais je suis aussi socialiste. Pour moi, il est important de travailler en collaboration avec le parti. Nous avons des ressources, des gens d’expérience et d’expertise.”

Catherine Fonck comprend le raisonnement, mais jusqu’à un certain point seulement. “Le système reste très particratique, dit-elle. Ne pourrait-on pas le faire évoluer vers une équipe réduite de collaborateurs politiques et, pour le reste, une collaboration étroite et technique avec l’administration? Quand un ministre dépose un projet de loi, il le fait au nom de l’ensemble du gouvernement, pas de son seul parti. Je pense qu’il y a moyen de mettre en place des formules plus réellement centrées sur l’intérêt général.” C’est la philosophie suivie dans des pays comme le Danemark, les Pays-Bas ou la Suisse, ce qui, soit dit en passant, montre qu’un scrutin proportionnel et des gouvernements de coalition n’impliquent pas forcément des cabinets politiques imposants. Dans la réalité, entre l’ébauche d’un projet par un ministre et sa concrétisation, il y a une succession de négociations pour dégager un accord entre tous les partis de la coalition au pouvoir. “Il y a une intercabinetisation de la vie politique, constate Marie Goransson. Ils justifient ainsi leur existence.” Et l’on retrouve à nouveau l’idée de cercle vicieux.

Sortir des cercles vicieux

Pour s’extirper de ces cercles vicieux, il faut, dit Marie Goransson, “insuffler de la confiance entre deux galaxies – les cabinets et l’administration – qui ne se parlent pas suffisamment”. Les choses s’améliorent heureusement avec la création d’une école d’administration publique, le système des mandats pour les principaux cadres administratifs et des procédures d’évolution de carrière mieux balisées, ce qui réduit les dégâts des “parachutages” de fin de législature. “Il ne faut pas être suspicieux sur tout, précise la professeure de management public. Quand le projet d’un ministre aboutit, celle ou celui qui l’a porté depuis le cabinet durant tout son parcours est peut-être la meilleure personne pour le concrétiser dans l’administration, pour suivre et faire grandir le bébé créé au cabinet.”

Pour que les deux galaxies se parlent, il faudrait sans doute que les responsables administratifs (du moins ceux qui n’ont pas connu la vie de cabinet…) apprennent à mieux comprendre la logique du politique, ses contraintes de l’immédiateté. “De l’autre côté, un ministre devrait plus s’intéresser à la gestion de l’administration, et pas seulement au moment d’y désigner des gens, conclut Marie Goransson. Il doit s’impliquer dans les contrats d’administration, avoir un vrai dialogue avec les équipes en place. Certains le font mais pas tous, loin de là. Or, ça fait partie de leur rôle et cela peut contribuer à ramener du dialogue et de la confiance entre ces deux galaxies.”

Une vie excitante

Même s’ils sont volontiers décriés, les cabinets politiques demeurent attractifs. “J’ai reçu énormément de candidatures spontanées, avec parfois de très belles surprises, confie ainsi Georges Gilkinet. Quand j’ai sollicité des gens, j’ai essuyé peu de refus, souvent pour des raisons familiales ou professionnelles. Quoi qu’on dise, il y a beaucoup de gens prêts à s’impliquer dans des projets positifs et politiques.” Avant d’être ministre, Karine Lalieux présidait le CPAS de Bruxelles, une activité en lien étroit avec ses compétences de ministre de l’Intégration sociale. “Plusieurs de mes collaborateurs au CPAS ont choisi de m’accompagner dans cette aventure et j’en suis ravie”, dit-elle. “La vie dans un cabinet ministériel, c’est une vie très excitante, résume Marie Goransson. On est proche de la décision, on travaille sur des dossiers importants, on rencontre énormément de gens de plein d’horizons, on apprend beaucoup, on peut être en sur-réaction par rapport à l’actualité. Je comprends que ce soit attractif, notamment pour des jeunes.”

La facture des cabinettards

Les effectifs des cabinets ministérielsse divisent en trois rubriques. Celle des “fonctionnaires détachés” concerne les personnes détachées des administrations des entités fédérées. Dans ce cas, le cabinet doit rembourser le traitement à l’administration d’origine de la personne. On comprend dès lors que les ministres songent avant tout à détacher des personnes travaillant pour un service public fédéral. Le secrétaire d’Etat Thomas Dermine a en a même fait un point exclusif: chez lui, personne n’est détaché d’un autre niveau de pouvoir. Les primes de cabinet de personnes détachées sans remboursement de traitement sont incluses dans la rubrique principale et non parmi les détachés.

Les experts sont des personnes généralement engagées à temps partiel, avec des missions spécifiques. L’idée est, par exemple, d’avoir un universitaire ou un juriste très pointu pour 1/5 voire 1/10 de temps plein. Cela apporte de la souplesse, de la flexibilité dans le recrutement. Ce système est parfois dévoyé pour repêcher un membre du parti qui a perdu une élection ou offrir un complément de revenu à un échevin d’une petite commune. Seuls les ministres ont le droit d’engager des experts. Ils peuvent toutefois affecter ensuite l’un ou l’autre expert à des tâches pour le cabinet d’un secrétaire d’Etat qui leur est rattaché.