Fraude fiscale : “Ce serait faux de dire que le gouvernement Michel n’a alloué aucun moyen à l’administration”

16 millions d’euros ont été récupérés par l’administration fiscale belge trois ans après l’éclatement du scandale des “Panama Papers”, révèlent plusieurs médias mercredi. Bien en deçà des attentes de l’ex-ministre des Finances, Johan Van Overtveldt (N-VA). Mais depuis ce scandale, qu’ont mis en place concrètement les autorités pour lutter plus efficacement contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscale ? Éléments de réponses avec Marc Bourgeois, professeur de droit fiscal et de finances publiques à l’ULiège et expert dans la Commission parlementaire “Panama Papers”.

La presse révèle ce mercredi matin que 3 ans après le scandale des “Panama Papers”, 16 millions d’euros environ ont été récupérés par l’administration fiscale. Est-ce trop peu ? Johan Van Overtveldt, ex-ministre des Finances, avait souhaité en juillet 2016 en récupérer 65…

Marc Bourgeois : Le problème, c’est qu’il est toujours délicat de promettre des recettes quand on ne connaît pas encore parfaitement les dossiers. Effectivement, l’administration fiscale a pris connaissance des dossiers et il s’est avéré qu’il y avait, dans le traitement de ces ceux-ci, un certain nombre de situations qui étaient prescrites, ou d’autres où plusieurs acteurs se recoupaient en réalité. Il y avait aussi des cas dans lesquels il n’y avait pas de fraude fiscale avérée ou encore des cas où les personnes concernées étaient en fait décédées.

D’emblée, du point de vue des dossiers, une partie du ballon s’est un peu dégonflée. Il y a un travail qui a été fait par l’ISI (inspection spéciales des impôts, NDLR) d’analyse des données qui avaient été révélées par les journalistes. On sait par ailleurs que le parlement avait pris une initiative de créer une commission parlementaire dite “Panama Papers”, et qui a réfléchi presque pendant un an et demi à la manière la plus efficace de lutter contre la fraude fiscale internationale en Belgique, et qui a permis de faire un exercice de réflexion qui a donné lieu à un rapport, approuvé par les parlementaires. De son côté, l’ISI a travaillé. Elle a effectué des enrôlements, ce qui ne veut pas dire que l’argent a été effectivement “perçu” à ce stade. Oui, ça s’est un peu dégonflé.

Qu’a mis concrètement en place l’État depuis les nombreux scandales d’évasion et de fraude fiscale ? A-t-il renforcé ses moyens ? Il y a la fameuse “taxe Caïman”…

Il faut toujours être attentif à ces “leaks”. On a deux catégories de “comportements de l’évitement de l’impôt” : on a ceux illicites, qui relèvent de la fraude fiscale, et ceux licites, qui peuvent le cas échéant rentrer dans des normes anti-abus. Notre batterie de normes anti-abus s’est d’ailleurs profondément modifiée ces dernières années. Au fil du temps, on lutte contre les abus, c’est-à-dire des comportements qui sont licites, autorisés, mais qui sont rendus inopposables par le législateur. En clair, la loi dit que même si ceci n’est pas interdit, ça va quand même trop loin. Si on compare le dossier “Panama Papers”, qui portait davantage sur des situations de fraude avec les “LuxLeaks”, qui portaient, eux, davantage sur de l’évasion fiscale, donc de l’utilisation licite mais abusive du système, les comportements sont différents.

Par rapport à l’ensemble de ces dossiers, on ne peut pas dire que les autorités et les administrations concernées soient restées sans réaction. Il y a des évolutions. La taxe Caïman est intéressante, parce que c’est une taxe de transparence. Par exemple, vous avez une société dans un pays à très faible taux fiscal, qui perçoit des revenus… Si ces revenus n’étaient pas rapatriés en Belgique, ils n’étaient pas taxés. C’est le cas grâce à cette taxe. Idem si vous possédez un trust à l’étranger.

Le gouvernement Di Rupo avait déjà introduit l’obligation de déclarer les constructions juridiques à l’étranger. Le gouvernement Michel a décidé d’instaurer cette taxe de transparence dite “Caïman”, qui permet d’imposer les revenus générés par l’intermédiaire d’une construction juridique. Ce régime de la taxe de transparence a évolué au fil du temps et a été modifié à de nombreuses reprises, car on a voulu contrer le plus possible les procédés d’évitement qui se sont construits sur la base de cette taxe. C’est un peu la réaction classique des contribuables et de ceux qui les conseillent : quand on va être soumis à une nouvelle taxe, on va essayer de l’éviter.

Tout n’est pas parfait. Mais il est déjà bien meilleur en termes de “cadenassage” du système. Il faut quand même se dire que les revenus qui sont associés à cette taxe, et qui ne sont pas très élevés, résultent de l’adaptation des comportements des contribuables. On a donc un certain nombre de constructions juridiques mises en place par les contribuables qui ont été démantelées, dans le meilleur des cas.

Est-ce que les moyens “directs” alloués à cette “chasse aux fraudeurs” ont-ils été augmentés, en termes d’effectifs notamment ?

Ce serait faux de dire que le gouvernement actuel n’a alloué aucun moyen à l’administration fiscale, en particulier à l’ISI . Les ressources ont augmenté mais sont probablement insuffisantes, car, par rapport aux nouveaux défis, l’ISI manque du personnel qualifié pour mener à bien sa mission de lutte contre la fraude fiscale. Il y a un biais entre le personnel aujourd’hui à disposition et le personnel qui devrait être présent pour pouvoir accomplir de manière efficace l’activité de lutte contre la fraude fiscale.

Mais ce n’est pas parce qu’on engage plus de personnel que la situation devient rose automatiquement. Aujourd’hui, on n’a pas toujours le personnel le plus optimal d’emblée, surtout quand on a des mutations ou des membres de ce personnel qui sont très expérimentés et qui partent à la retraite ou sont détachés vers un parquet. Donc, avoir plus de monde de manière comptable, ça ne veut pas dire grand-chose. Et il faut surtout que ces gens soient parfaitement formés sur le terrain.

Là où c’est plus délicat, ce sont au niveau des parquets…

Oui, car ceux-ci, qui sont en charge de poursuivre au pénal la fraude fiscale et les cas les plus graves, ne sont pas dotés des moyens et des ressources nécessaires pour pouvoir mener une politique efficace de poursuites en matière de fraude fiscale. On a aujourd’hui une sorte de partage : la fraude fiscale “simple” est gérée par l’administration fiscale normale, la plus grave est traitée par l’ISI et le cas échéant, en termes d’arbitrage, il y a soit des sanctions administratives, soit pénales, via le parquet.

Je crains que les ressources au sein de ces parquets ne soient pas optimales et ça n’a pas été renforcé sous l’actuel gouvernement. On a aussi le problème de la compétence et de l’expertise au sein des tribunaux correctionnels, qui ne sont pas spécialisés dans les matières fiscales.

La lutte contre la fraude fiscale n’est pas aujourd’hui une question de textes. On a une batterie de textes qui suffisent à mener une lutte contre la fraude fiscale. Par contre, là où le bât blesse, c’est du point du vue administratif où un renforcement de l’expertise et la compétence, et surtout de la coordination des services au niveau des échanges d’informations, sont nécessaires. Il n’existe pas aujourd’hui d’entité “à part” qui serait chargée de cette coordination.

La presse a dévoilé que la lutte contre la fraude fiscale en général était au plus bas depuis 2014. Pourquoi ? Y-a-t-il un manque de volonté politique ?

L’administration travaille bien. Encore une fois, il faut vraiment distinguer l’enrôlement, c’est-à-dire ce qu’on établit comme impôt, et ce qu’on perçoit réellement. On peut toujours évidemment faire mieux. Mais ce qui devra être amélioré à l’avenir, c’est la coordination.

Le fait que les batteries de normes anti-abus se soient accrues n’y est pas étranger. En outre, l’évolution des techniques et des règles contre la fraude pourraient expliquer aussi cette diminution, car les contribuables se sont adaptés. De manière plus générale, nous avons consacré beaucoup de ressources à des dossiers comme ceux des “Panama Papers”, peut-être parfois au détriment d’autres comportements de fraude fiscale, qui auraient pu rapporter plus. Mais ça reste une hypothèse.