Immo: petits arrangements entre ennemis ou la dérangeante problématique des recours

La plupart des grands projets immobiliers subissent les affres d’un recours au Conseil d’Etat suite à l’octroi d’un permis. Avec des conséquences multiples : projets bloqués, financements en péril et nerfs à vif. Des dysfonctionnements qui peuvent mener à de discrets accords. Une des solutions avancées ? Une profonde réforme de la procédure des recours.

La scène se déroule dans une arrière-salle feutrée du salon Realty. Deux promoteurs belges bien connus dans le monde immobilier et deux avocats sont autour de la table. L’un des promoteurs a déposé un recours en annulation auprès du Conseil d’Etat contre le permis octroyé au second pour un important projet résidentiel situé en périphérie bruxelloise. Des dizaines de millions d’euros sont en stand-by. Et la perspective de voir ce projet mis au frigo pour encore deux à trois ans n’enchante guère le second développeur. Lequel, contraint et forcé vu les enjeux et un rapide calcul financier, décide de passer par la voie de secours : un désistement moyennant transaction. Une convention scellant un accommodement de plusieurs centaines de milliers d’euros est alors signée. Le recours sera retiré quelques jours plus tard. Et les pelleteuses pourront alors entrer en action.

Bienvenue dans le petit monde de l’immobilier belge. Pour découvrir un volet particulier. Celui des recours abusifs, des retards et des accords transactionnels. Pratiquement plus aucun projet immobilier d’envergure – construction d’une tour de bureaux, d’un centre commercial ou d’un projet résidentiel – n’échappe aujourd’hui au dépôt de l’un ou l’autre recours devant le Conseil d’Etat ou d’une autre autorité administrative. ” La faute à une complexité toujours plus importante des textes et à leur interprétation variable “, explique Rudy Dupont, partner auprès du cabinet d’avocats Baker McKenzie. De même qu’à la facilité avec laquelle un recours peut être introduit. Pour 25 euros, il est par exemple déjà possible de déposer un recours administratif auprès du ministre régional (permis unique ou d’environnement) alors qu’il faut compter au minimum 5.000 euros d’honoraires pour un recours au Conseil d’Etat (permis d’urbanisme ou d’implantation commerciale). Une situation qui provoque des conséquences en cascade : projet bloqué, financement en péril et nerfs à fleur de peau. ” Le monde immobilier souhaiterait raccourcir le délai de décision suite à des recours introduits auprès du Conseil d’Etat, mais il faut tenir compte du droit de chacun de pouvoir s’opposer à un permis, explique l’avocat Michel Scholasse, fondateur du bureau HSP.

Aucun acteur immobilier ne s’oppose au droit de recours. Mais il doit être mieux encadré. ” L’Upsi, l’Union professionnelle du secteur immobilier, concentre depuis quelques années les doléances de ses membres en la matière. La pile ne fait que grandir. Il faut dire que le sujet est sensible. ” Deux dossiers sur trois à Bruxelles et en Brabant wallon sont sujets à un recours, un sur deux dans les autres provinces wallonnes, regrette Aubry Lefebvre, administrateur délégué de Thomas & Piron Bâtiment. Que ce soit pour une simple question administrative ou un voisin qui va perdre un peu d’ensoleillement, l’intérêt particulier prime le plus souvent sur l’intérêt général, ce qui est dommageable. ” Stéphan Sonneville, le patron d’Atenor, tranche de son côté davantage dans le vif : ” Aucun de mes projets n’a échappé à l’un ou l’autre recours ces dernières années. C’est une situation dramatique. L’objectif principal est de retarder un projet. Il est anormal qu’une minorité utilise des droits démocratiques pour en pervertir les fondements “.

Démarchage et “success fee”

En matière de recours, les profils des requérants sont variés. Il y a tout d’abord le riverain qui s’inquiète de voir son cadre de vie évoluer. Les associations, environnementales ou autres, qui estiment ensuite défendre le bien commun et qui agissent parfois comme groupes de pression. Des promoteurs déçus (ou déchus), tout heureux de mettre des bâtons dans les roues d’un confrère. Ou encore un pouvoir politique qui s’oppose à un projet contraire à sa stratégie territoriale. ” Les recours sont clairement devenus un business pour certains, note Aubry Lefebvre. Lors de réunions de présentation de projets, des avocats n’hésitent par exemple pas à démarcher les riverains les plus virulents pour leur conseiller de déposer un recours. Ils ne doivent même pas payer d’honoraires, l’avocat se rémunérant au success fee. ” Une tendance qui a été confirmée à plusieurs sources. ” Des recours sont également parfois déposés par des promoteurs concurrents, surtout dans l’immobilier commercial, explique Michel Scholasse. Cela permet notamment de retarder le projet et de gagner un an ou deux. ” Rudy Dupont, du cabinet d’avocats Baker McKenzie, tempère toutefois quelque peu les propos : ” Il est rare qu’un promoteur dépose un recours à la légère contre un autre promoteur. L’immobilier est un petit milieu. Certains ont de la mémoire. Il est souvent préférable de passer à autre chose en se disant que l’on pourrait être dans la même situation quelques mois plus tard “.

La principale problématique actuelle est liée à des recours estimés comme abusifs par la partie adverse. Une notion qu’il est toutefois très difficile de reconnaître légalement. ” Il s’agit donc davantage d’un sentiment, légitime ou non, de la part de promoteurs “, souffle l’avocat Philippe Coenraets. La notion d’intérêt à agir par rapport au dossier est parfois bien floue. Et est sujette à interprétation, même si un avocat spécialisé trouvera souvent un point d’accroche. ” Jusqu’où est-on considéré, par exemple, comme riverain ?, se demande Pierre-Axel Chabot, avocat au sein du bureau CMS Belgium. Il n’y a pas de définition précise. Faut-il habiter dans la rue, dans le quartier, dans la commune ? Cette notion est aujourd’hui beaucoup trop laxiste. Un éclaircissement permettrait de mieux déterminer le préjudice. Le Conseil d’Etat devrait également davantage vérifier si le riverain a un réel intérêt. ”

Dans ce contexte à flux tendu, le rôle des avocats dans le monde immobilier est bien évidemment devenu de plus en plus prépondérant. Ils ont pris une place considérable, devenant incontournables vu la complexité des textes et des procédures. ” Plus aucun promoteur ne peut s’en passer, lance Serge Fautré, patron d’AG Real Estate. Du moins s’il veut arriver au bout de son projet rapidement. ” Parmi les bureaux qui ont pignon sur rue, une dizaine font la pluie et le beau temps à Bruxelles. On peut, par exemple, citer Coenraets & Associés, ASAP, Stibbe (France Maussion), Simont Braun (Manuela von Kuegelgen) et Liedekerke (François Tulkens) pour le droit public ; Linklaters (Yves Moreau), Clifford Chance (Henri d’Ursel), Loyens & Loeff (Christophe Laurent et Ariane Brohez) et Baker McKenzie (Rudy Dupont) pour les transactions immobilières. ” Une des premières missions d’un avocat est de bien préparer le dossier en amont et d’éviter les recours au Conseil d’Etat, explique Philippe Coenraets. Les promoteurs prennent également davantage de temps qu’auparavant pour expliquer le projet à la commune et aux riverains. Ce temps perdu en amont est toujours préférable au temps perdu en cas de recours au Conseil d’Etat. ”

Un sport national qui garde la forme

La 15e chambre (Bruxelles) et la 13e (Wallonie) du Conseil d’Etat, celles réservées aux matières urbanistiques, traitent, en moyenne, 260 dossiers par an (60 pour Bruxelles, 200 pour la Wallonie). Dont un tiers ne vont jamais au bout de la procédure. La faute à quoi ? Le plus souvent à un accord entre les différentes parties scellant la fin du désaccord. Une transaction dont le contenu part un peu dans tous les sens. Et qui fait quelque peu fantasmer le grand public. Cela peut être un appartement pour l’un, quelques dizaines de milliers d’euros pour l’autre, voire quelques centaines de milliers. ” La proportionnalité de la compensation dépend de la taille du projet “, affirme Rudy Dupont. Un accord qui, même s’il est mauvais, vaudra toujours mieux qu’un long procès, estiment la plupart des promoteurs. ” Si certains peuvent éviter le Conseil d’Etat par le biais d’un dédommagement, ils suivront cette voie, lance Michel Scholasse. Même si ce n’est pas la situation idéale. ” D’autant que si la pratique s’ébruite, elle pourrait donner des envies à certains et favoriser les recours en tout genre. ” Certains en ont fait un sport national “, regrette Philippe Coenraets. Pas question toutefois de voir des enveloppes circuler, du moins si le montant est important, histoire de ne pas retrouver le requérant quelques semaines plus tard avec un nouveau recours. ” Il est vrai que quand nous n’avons plus le choix tant le déséquilibre financier du coût du recours est énorme entre le riverain et le promoteur, nous nous voyons contraints de signer une convention transactionnelle compensatoire “, précise Aubry Lefebvre. Un riverain peut donc espérer empocher de 5.000 à 50.000 euros, selon les cas. Un promoteur bien davantage. Les associations ne sont par contre pas intéressées par ce type de transaction puisqu’elles souhaitent avant tout créer un précédent. Ce type d’arrangement n’est toutefois pas une généralité. Certains promoteurs ne transigeant jamais. ” Et je ne changerai pas d’avis, clame Stéphan Sonneville. Pas question de céder au chantage de l’un ou l’autre. Il y a beaucoup de fantasmes sur les transactions. Et, souvent, ils sont loin de la réalité. Si on commence à en indemniser un, ce sera un autre après. Et ainsi de suite. C’est intenable. ” Et Serge Fautré d’ajouter : ” Le problème, c’est que le système a été rendu pervers par ses dysfonctionnements. Quel que soit le type d’accord qui est conclu, il sera toujours injuste car déséquilibré “.

Objectif : obtenir une décision dans les six mois

Une situation qui n’est donc en tout cas pas des plus saines. Et qui, selon le secteur immobilier, ne peut plus vraiment perdurer. Il appelle donc à une réforme du Conseil d’Etat. L’Upsi vient de boucler un mémorandum spécifique à chaque Région, qu’il souhaite présenter avant les élections régionales de mai prochain. La problématique des recours y occupe une place de choix. ” Il faut préciser au préalable qu’elle ne concerne pas uniquement les projets privés mais également les projets publics, explique Pierre-Alain Franck, administrateur de l’Upsi. Tout le monde est logé à la même enseigne. N’importe quel projet subit aujourd’hui les affres d’un recours. Les retards dans le développement d’un projet sont autant de retards dans le développement sociétal et environnemental d’un quartier que de retards de revenus dans les finances publiques. ”

Les recours abusifs, que l’on appelle également vexatoires et téméraires, sont clairement dans le viseur. Une des propositions de l’Upsi est de les limiter au maximum en précisant davantage l’intérêt et les conditions d’agir. Cela passe par le fait de mieux détailler la localisation du requérant par rapport au projet, de davantage justifier le contenu de la requête avant la procédure de recours, de conditionner le droit au recours à l’introduction d’une réclamation motivée lors de l’enquête publique et d’instaurer la possibilité pour le développeur, lorsqu’un recours semble non fondé, d’obtenir une indemnité auprès du Conseil d’Etat pour la perte de temps engendrée par le recours. ” Ce travail plus approfondi effectué en amont permettrait en effet de diminuer le nombre de recours “, estime Eric Schartz, administrateur auprès du promoteur Zestred. Le fait que le recours puisse porter sur une partie seulement du permis et le fait d’obtenir des décisions du Conseil d’Etat dans les six mois complètent l’arsenal de propositions. ” Un dialogue est en cours avec les ministres concernés des trois Régions pour faire avancer ce dossier, lance Serge Fautré, qui porte également la casquette de président de l’Upsi. C’est notre priorité actuelle. Nous n’avons pas l’habitude de nous lancer dans des causes perdues, nous avons donc bon espoir d’y parvenir. ”

Vers une nouvelle juridiction administrative

Le cabinet Baker McKenzie a, pour sa part, été associé aux réflexions et s’est donc penché ces derniers mois sur la manière dont la situation pouvait être améliorée. Une conclusion : la marge de manoeuvre est étroite mais pas impossible. ” Sanctionner le recours abusif serait très compliqué à mettre en oeuvre, lance Daniel Fesler, du cabinet Baker McKenzie. Par contre, je pense que l’on peut travailler sur trois points. Un, légaliser les désistements. Le désistement nourrit le business de la transaction. Quand on sait que l’on peut introduire un recours, que l’on peut procéder à un désistement et que le Conseil d’Etat ne procédera pas à un examen des motifs de désistement, on ne s’inquiète guère. Or, le Conseil d’Etat pourrait dire à l’avenir qu’il poursuit l’examen du recours en annulation même après un désistement. Cela en ferait réfléchir plus d’un. Deux, on pourrait envisager de substituer une autre juridiction au Conseil d’Etat, comme on l’a fait en Flandre avec la mise en place du Conseil pour les contestations des autorisations. Un bémol, les autorités régionales n’ont pas les coudées franches pour établir et régler ce genre de juridictions administratives de première instance. Par conséquent, certains songent plus généralement à la mise en place d’une juridiction administrative spécialisée en urbanisme et environnement pour l’ensemble du pays, sur le modèle du contentieux des étrangers, ce qui a largement soulagé le Conseil d’Etat pour ce type de procédures. Trois, on pourrait jouer sur le seuil de recevabilité d’un recours, c’est-à-dire vérifier plus avant l’intérêt au recours, en augmenter le coût ou sanctionner des recours abusifs ; cette dernière voie paraît toutefois compliquée voire impossible à mettre en place sur le plan constitutionnel sans mettre en péril le droit donné à tout un chacun d’exercer ces droits et de soumettre ses contestations au juge. ”

Bref, cette question est encore loin d’être tranchée. Il faudra toutefois se pencher sur le sujet d’ici peu, vu l’arrivée à moyen terme du Stop au béton. Une nouvelle donne qui devrait encore davantage renforcer les tensions potentielles entre riverains. ” La vraie question est de savoir jusqu’à quel point des intérêts particuliers, qui sont non objectivés et purement personnels, peuvent retarder à ce point des projets immobiliers d’intérêt général, lance Pierre-Alain Franck. Il faut s’interroger sur la manière de rééquilibrer le rapport de force entre ces différents types d’intérêts. ”