L’Union européenne se rue lentement vers les vaccins

La pandémie de Covid-19 est le type de crise qui pourrait faire avancer la construction européenne. Mais sur la question des vaccins, elle a pris Bruxelles en défaut. Retour sur un feuilleton qui a failli virer au fiasco.

En Europe, la bataille contre le Covid-19 s’est déroulée dans une large mesure au niveau national, voire régional dans le cas des Etats fédéraux. C’est à ces niveaux qu’on a pris nombre de décisions: comment confiner les populations, comment affecter les ressources, comment répondre aux besoins de suivi et d’isolement.

Dans les premiers temps, l’ampleur du réflexe national s’est même avérée assez troublante: fin avril 2020, 17 pays de la zone de libre-circulation qu’est censé être l’espace Schengen avaient signalé à la Commission européenne qu’ils reprenaient les contrôles aux frontières. Certains s’opposaient carrément à l’exportation d’équipements de protection. Selon un sondage, les Italiens s’attendaient à ce que l’aide dont ils avaient désespérément besoin vienne de la Chine plutôt que de l’Union.

Pour contrer ces tendances à l’éparpillement, la chancelière allemande Angela Merkel et le président français Emmanuel Macron se sont démenés pour que soient accordés aux instances centrales des pouvoirs nouveaux et très étendus susceptibles de maintenir la cohésion de l’Union. Comme en 2012, lorsque la crise de l’euro a poussé la Banque centrale européenne (BCE) à user plus largement de ses pouvoirs, et comme en 2015, année où une forte poussée migratoire a entraîné un renforcement de l’agence de contrôle aux frontières de l’Union, la crise a été l’occasion pour cette dernière d’évoluer vers plus de centralisme.

Le premier mouvement de centralisation était de nature économique. Voyant que certains pays étaient frappés plus durement que d’autres, Bruxelles a mis en place un fonds commun visant à les aider à faire face. La deuxième centralisation était volontariste. La Commission a été chargée de négocier la fourniture de vaccins pour une population de 450 millions de personnes.

Si la création de ce nouveau fonds a pu être qualifiée de révolutionnaire, la réalité des campagnes de vaccination qui ont suivi s’apparente plutôt à un fiasco. Les Etats-Unis ont déjà administré pas moins de 148 millions de doses de vaccin: 38% des Américains adultes ont reçu au moins une première dose, et 20% une deuxième dose également. Ayant remis à plus tard l’injection de la deuxième dose, la Grande- Bretagne a déjà administré une première dose à 58% de sa population adulte. Dans l’Union, les 70 millions de doses déjà injectées (soit deux fois le chiffre britannique) correspondent à 14% de la population ayant reçu une première dose.

Hésitation vaccinale

Il faut dire que dans certains pays de l’Union, l’hésitation vaccinale est importante, sans parler de ceux dont les institutions publiques ne sont pas à la hauteur. Mais le fait est que l’ensemble des Etats membres sont à la traîne par rapport à d’autres pays du monde développé, et souffrent d’un problème commun d’approvisionnement.

Emmanuel Macron a d’ailleurs reconnu à la télévision grecque le 24 mars que l’Europe avait d’emblée “manqué d’ambition” sur la question des vaccins. Il a admis avoir fait partie des sceptiques face aux rodomontades d’un Donald Trump affirmant qu’un vaccin serait mis au point avant les élections américaines de début novembre. L’Europe s’est donc attachée – “quoi qu’il en coûte”, a-t-il dit, recyclant un slogan remontant à la crise de l’euro – à protéger son économie. La Grande-Bretagne, qui avait fait moins bien que la plupart des pays européens face à la première vague de l’épidémie, et les Etats-Unis, qui n’étaient jamais parvenus à revenir à un faible taux de nouveaux cas à la suite de cette première vague, ont jeté toutes leurs forces dans la recherche d’un vaccin.

Manque de compétences

Le manque de compétences nouvelles a également freiné les choses. En Europe, la santé relève de la responsabilité des autorités nationales ou locales. Si on excepte l’homologation des nouveaux médicaments par un organisme central, l’Agence européenne des médicaments (AEM), la prise de décisions relatives à la santé se fait dans une très large mesure au niveau des Etats membres. L’Union ne peut que “compléter” leur action.

Mais face à la nécessité de se procurer rapidement de très gros volumes de vaccins, ce chacun pour soi posait problème. Les grands pays, ainsi que ceux qui disposaient d’installations de production, étaient susceptibles de bien s’en sortir. Ainsi, au printemps 2020, la France, l’Allemagne, l’Italie et les Pays-Bas signaient un contrat portant sur près de 400 millions de doses avec AstraZeneca, laboratoire pharmaceutique anglo-suédois ayant financé la mise au point du vaccin de l’université d’Oxford. Mais quid des petits pays? Et quid du risque que certains s’en sortent beaucoup mieux que d’autres? Comment maintenir l’idée d’une “union” européenne si les Tchèques parvenaient à se procurer des vaccins aux dépens des Slovaques, ou si tel pays bien vacciné se mettait à craindre la venue de ressortissants d’un pays voisin défavorisé de ce point de vue?

Soleil couchant

Il a donc été décidé de charger l’Union de la négociation, sur la base du contrat passé initialement avec AstraZeneca par les quatre pays précités. L’idée semblait juste et la Commission ne voyait pas d’un mauvais oeil ce surcroît de responsabilités. Mais alors que Paris, Berlin et Rome disposent d’instances habituées à négocier tout et n’importe quoi, de l’achat d’un nouveau type de frégate à la mise en place d’une nouvelle ligne de chemin de fer, l’Union n’a pas les compétences nécessaires pour gérer une vaste campagne d’approvisionnement, du moins pas dans un contexte où l’urgence le dispute au chaos. Et la santé ne relevant d’ordinaire pas des instances européennes, les eurocrates les plus brillants se sont généralement spécialisés dans d’autres domaines. Ces dernières années, les commissaires à la Santé étaient des ressortissants de pays relativement insignifiants tels que Chypre, la Lituanie ou Malte.

Et une fois la décision prise de centraliser les approvisionnements, tout restait à faire. Après avoir négocié dans le détail le plan de relance économique en juillet, les diplomates et fonctionnaires européens étaient épuisés. L’incidence du Covid-19 était faible et les experts ne s’accordaient pas sur la probabilité d’une deuxième vague. Les diplomates des Etats membres assistent généralement chaque mois à près de 300 réunions liées aux affaires courantes de l’Union. En août 2020, on n’a compté que 10 réunions de ce type. Le 19 août, un sommet européen a porté sur le Mali, la Méditerranée orientale et la Biélorussie. La question de la pandémie était aux abonnés absents. Il n’y a été fait aucun compte-rendu de la négociation sur les vaccins.

Mais si l’entreprise semblait peu encline à la précipitation, elle se distinguait aussi par le souci de l’Union de ne surtout pas se faire gruger. La Grande-Bretagne et les Etats-Unis avaient dépensé sans compter. Après tout, le coût d’un confinement étant ce qu’il était, toute autre solution, aussi coûteuse soit-elle, semblait plus avantageuse et la recherche spéculative a bénéficié de financements peu soucieux des coûts. Inversement, la Commission a toujours peur de se faire taper sur les doigts pour avoir mal géré son budget. A Bruxelles, l’important est de pouvoir démontrer aux vérificateurs internes qu’on a fait les choses dans les règles.

Procédures plus lentes

Et puis il y avait la question de la réglementation. Alors que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne optaient pour des homologations rapides limitant la responsabilité des fournisseurs, l’AEM a suivi des procédures plus lentes, les présentant comme un moyen de rassurer l’opinion.

Un manque d’unité en Europe a encore aggravé les choses. Certains pays pauvres ont renâclé face au prix de vaccins à ARNm tels que celui mis au point par le laboratoire biotechnologique allemand BioNTech en collaboration avec l’américain Pfizer. D’autres diplomates se sont inquiétés que la France et l’Allemagne, soit le coeur pharmaceutique de l’Union, en profitent pour favoriser leur industrie nationale. Une grosse commande de vaccin a d’ailleurs été passée au laboratoire français Sanofi.

Alors qu’une deuxième vague se profilait à l’approche de l’hiver, le patron de Moderna, producteur américain d’un vaccin à ARNm, a signalé que Bruxelles faisait traîner les négociations en longueur. Cela ne mettrait pas en péril la livraison des doses commandées, précisait-il, mais celle-ci serait retardée. Mais l’Union n’a vraiment dressé l’oreille que lorsqu’une fuite a montré qu’elle avait négocié des prix nettement plus bas que les Etats-Unis.

Manque d’expérience

Ce n’est qu’en janvier qu’on a commencé à mesurer l’étendue du problème des vaccins en Europe. Les résultats cliniques du vaccin de Sanofi s’étaient avérés moins bons qu’espéré, remettant radicalement en cause le programme d’approvisionnement. Peu après AstraZeneca se déclarait incapable de livrer plus d’une faible proportion des doses promises, ajoutant qu’il ne s’était engagé qu’à “tout mettre en oeuvre” pour tenir les objectifs. Cette annonce a mis en lumière le manque d’expérience de la Commission: AstraZeneca fournissait en effet un peu plus de vaccins à la Grande-Bretagne. D’autres fournisseurs ont également indiqué à la Commission que des retards ou interruptions de livraisons étaient à prévoir.

Pour ne rien arranger, les cas de Covid-19 sur le continent repartaient à la hausse plus ou moins au même moment. Le variant hautement infectieux B.1.1.7 du Sars-CoV-2, apparu en Grande-Bretagne, a ensuite déclenché une troisième vague de cas, entraînant sur le continent de nouveaux confinements plus ou moins bien respectés. Alors que les Britanniques, ayant subi les premiers les effets du variant B.1.1.7, commençaient à voir la lumière du déconfinement au bout du tunnel pandémique, il n’en allait donc pas de même dans l’UE.

Cette dernière, en partie parce qu’elle est considérée comme un rempart contre le protectionnisme, s’est depuis vu accuser de “nationalisme vaccinal” quand elle a tenté de limiter les exportations vers la Grande-Bretagne (l’Australie a également fait les frais d’une rétention de vaccins produits en Europe). D’une manière générale, une telle accusation ne tient pas: l’Union autorise en effet l’exportation de vaccins Covid-19 à grande échelle. Mais elle a dû réaffirmer la primauté de ses besoins. Le 25 mars, les dirigeants européens ont convenu avec difficulté de limiter davantage les exportations.

Réticences

La campagne de vaccination de l’Union a en outre souffert de certaines réticences. Sur 108 millions de doses livrées, près de 28 millions restaient à administrer (chiffres mis à jour le 6 avril). Les plus gros surplus concernent le vaccin AstraZeneca, que certains dirigeants ont contribué à déconsidérer. En janvier dernier, Emmanuel Macron le décrivait comme étant “pratiquement inefficace” chez les plus de 65 ans, ce qui n’est pas tombé dans l’oreille de sourds. De nouvelles craintes liées au risque de formation chez les jeunes d’un type particulier de caillot sanguin très rare ont déclenché un mouvement inverse et de nombreux pays n’administrent désormais ce vaccin qu’à des personnes d’un certain âge.

Enfin, la démarche centralisée a parfois montré ses limites. Certains Etats d’Europe centrale, dont beaucoup ont payé un lourd tribut en termes de mortalité, ont menacé de faire cavalier seul en se procurant des vaccins chinois ou russes, non homologués par l’AEM. La Serbie, qui ne fait pas partie de l’Union, a lancé une impressionnante campagne de vaccination à l’aide de ces vaccins et ses stocks sont tels qu’elle a pu se permettre de proposer aux populations voisines de venir se faire vacciner dans le pays. La perspective de se trouver coupé des réserves de l’Union a toutefois jusqu’ici dissuadé tout le monde de se tourner vers l’Est – à l’exception de la Hongrie qui ne rate pas une occasion de s’opposer à Bruxelles.

Le pire est sans doute derrière nous. Grâce à une série de livraisons qui font désormais l’objet d’un suivi étroit, l’Union devrait disposer sous peu d’une centaine de millions de doses par mois. Les responsables indiquent maintenant que l’Europe devrait n’accuser qu’un retard de quelques mois sur la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, voire moins. Selon la Commission, 70% des adultes seront entièrement vaccinés d’ici la fin de l’été.

Mea culpa

Malgré les récriminations provoquées par les pénuries, les Etats membres restent favorables à la démarche commune d’achat de vaccins. Le risque surévalué d’une foire d’empoigne intérieure les empêche d’envisager toute autre solution. Et les dirigeants ont fait leur mea culpa: les sondages montrent que sur le continent, le public a d’abord pensé que les choses étaient bien prises en main, avant d’adopter un avis contraire.

Mais “tôt ou tard, quelqu’un aura besoin de se défausser sur l’Union”, soupire un membre haut placé de la Commission. La cible la plus exposée et la plus visible sera la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen. On avait espéré que celle-ci, qui est médecin et avait l’oreille d’Angela Merkel, son ancienne patronne, saurait saisir cette occasion de faire avancer l’Europe. Elle fait désormais l’objet de critiques concernant ses tendances autoritaires et le fait qu’elle délègue peu hors de son cercle de collaborateurs immédiats.

Selon les eurocrates, l’élément économique de leur réponse à la crise était tout à fait à la hauteur de celle-ci, et ils espèrent que l’amateurisme de leur démarche sur la question des vaccins sera bientôt oublié. Cela n’a d’ailleurs rien d’improbable. Mais pour le moment, les Européens n’ayant aucune idée de la durée de la situation d’urgence créée par la troisième vague, ils ont tout le temps de ressasser cet échec.